村級債務的影響因素分析

【摘要】目前，農村村級債務問題已然是一個普遍性的問題，但是其影響因素卻是多方面的，基礎設施建設、缺少收入來源、財務管理失控、村民自治不力、農民行動單位、財稅制度變革、鄉村非正式關系、村委成員能力、長期債務積淀等都是形成村級債務的重要影響因素。

【關鍵詞】村級債務 影響因素 原因

目前，農村村級債務問題已然是一個普遍性的問題：一方面，加大農業投入大多投向農村基礎設施建設，如農村交通，農村安全飲水等，而這大多需要村級組織自籌配套資金，這就帶來村級支出的增加，從而出現村級組織負債的現象[1]；而另一方面，減免稅費使得原來部分可以通過稅收、提留等途徑解決的村級債務失去了資金的來源，這樣使得村級組織原本就孱弱的債務化解能力顯得更加突出。誠然，農村村級債務的形成是多方面的原因造成的，因此，需要對村級債務問題的影響因素進行深入研究。

一、基礎設施建設是直接因素

農村基礎設施建設具有極其重要的作用：它能夠幫助解決三農問題，改善農民生產生活條件，同時能夠幫助改造傳統農業，將現代文明引入農村，打破農民閉塞的狀態，在一定程度上縮小城鄉差距，增強農民幸福感；另外，也能夠降低農民投資的風向，極大地刺激農業和農村經濟的發展，增加農民收入，促進國民經濟穩定可持續的發展。

但是隨著農村基礎設施建設的不斷推進，農村基礎設施建設已然成為村級債務形成最為直接的原因[2]。目前，農村地區包括“通話、通電、通水、通路、通車”等在內的基礎設施建設已經初具規模，但還存在四個方面的不足：一是“五通”的覆蓋面有待提升，地區差異明顯；二是由于各地區各村經濟狀況不盡相同，對基礎設施建設的要求也不同；三是部分工程粗制濫造，甚至出現工程完工投入使用不久就出現質量問題；四是農村基礎設施結構失衡，普遍存在低檔和硬件設施供給多，高檔和軟件設施供給少的“兩多兩少”問題。這在未來一段時間的新農村基礎設施建設的推進中將著手解決，但這些項目大部分是“民辦公助”項目，政府只補貼部分資金，其余部分資金仍需要村級組織和群眾自籌解決，而目前一方面村級組織的財務承受能力普遍較弱，農村基礎設施建設基本依靠各方爭取上級撥款，村干部需要完成上級指令和任務，被迫推進基礎設施建設[3]；另一方面群眾受教育程度角度，觀念淡薄，利己主義思想十分嚴重，對于提供公共產品積極性不高，不愿意出資進行基礎設施建設，這勢必會導致村級債務規模的增加。

二、缺少收入來源是經濟因素

村級組織收入能夠反映其經濟狀況，村級組織的收入狀況直接關系到村級債務的化解能力，而缺少收入來源則是村級債務形成的經濟原因。村級組織的收入主要包括補助收入、經營收入、發包收入和其他收入。村級組織補助收入主要來自財政轉移支付、上級或部門幫扶、專項補助結余，這部分資金來源并不穩定，如財政轉移支付資金是村級組織因“兩稅”減少的附加收入，雖然屬于集體資金性質，歸集體經濟組織所有，但是湖南省農村對于這部分資金的分配大多是鄉鎮政府根據各村的實際情況進行調節，在實際撥付過程中，村委成員對于資金的爭取能力往往直接決定了這部分資金的多寡；而上級或部門幫扶資金和專項補助結余則同樣存在上述問題，加之這部分資金往往不足以支付工程項目支出，從而形成村級債務。村級組織經營收入較少的原因主要來自兩方面，一是大多數村集體并無優質資產可以帶來穩定的收入，二是目前農村村干部對于農村經濟的經營和管理水平不高，加之年輕人外出務工，留守人員大多為老弱病殘，致使村集體組織缺少經營收入的狀況更為嚴重。村級組織的發包收入則受限于耕地和林地已經全部分到農戶，這部分土地流轉的收入歸農戶所有，村集體難以獲取所占耕地和林地所有權的那部分收入，村級組織能夠獲得的發包收入僅僅來自魚塘和小型水庫的發包收入。

三、財務管理失控的管理因素

村級財務管理是強化村級組織機構內部約束和財務管控的有效方式，目前，湖南省農村為規范村級財務管理模式，杜絕鋪張浪費，有效防止和解決村官腐敗問題，促進農村黨風廉政建設，普遍將資金的使用權、管理權和審批權分開，實行村賬鄉管制度。村級財務管理仍存在四個方面的問題：一是報賬手續不規范，白條入賬現象普遍，村工程項目基本無合同、無預決算、無工程驗收報告、無發票，到多以領據入賬，其他村開支則大多以村支書簽字入賬，沒有嚴格按照保障手續進行；二是現金管理混亂，部分村違反現金管理制度，留存過多現金余額；三是專項資金管理混亂，對于專項資金，鄉鎮大多未將其進行專賬核算，這一方面致使專項資金多領、重領現象出現，專項資金未做到專款專用；另一方面致使專項資金結余管理混亂，由于未進行專項核算，對于專項結余資金沒有清晰的核算，專項結余資金的用途成疑；四是村級財務人員隊伍不穩定，財務知識匱乏，絕大部分行政村報賬員隨村委會換屆而更替，變動頻繁，村財務工作專業性和連續性差，90%以上報賬員既沒有會計證，又沒有經過正式培訓，無證上崗，不能及時發現村級經濟運行中的問題，不能對財務收支進行正確、及時的監控；五是村民理財小組作用發揮有限，村民理財小組成員由于財務致使有限，在對村級收支進行核查時往往只對村級組織的收支進行核對，至于具體的收入來源和支出的具體去向很少進行深入追究，對收支的合理性就更難以提出合理的疑問。

四、村民自治不力是現實因素

為保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民合法權益，促進社會主義新農村建設，我國專門出臺了《村民委員會自治法》。《村民委員會自治法》第二十四條明確規定涉及村民利益的相關事項需經村民會議方可辦理，包括從村集體經濟所得收益的使用、本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案、村集體經濟項目的立項和承包方案、以借貸、租賃或者其他方式處置村集體財產等9項。而村民自治不力又是由以下幾個方面的原因造成的：一是村民的民主素質普遍不高，村民自主意識薄弱，依附觀念非常濃厚，村民對于村集體事業的決策過程并不關心，更多的是對于決策結果和實施結果的關注，一旦出現問題就難以控制；二是村委會的越權決策，村委會作為行使村民自治權的組織載體，村民會議的召開不規范；三是村支兩委的自治權和領導權沖突，村黨支部是村級組織村級各組織和各項工作的領導核心，而村民委員會是群眾性自治組織，這就形成了自上而下的領導權與自下而上的自治權的沖突；四是行政權與自治區的沖突，盡管村民自治力圖抵制國家權力的過度介入，但代表國家權力的鄉鎮政府往往違法違規，通過各種形式對村民自治的相關事務進行干預。

五、農民行動單位是集體因素

農民行動能力與村級負債狀況有著密切的聯系，農民的行動單位差異構造了不同的村級負債機制。胡雪峰將農民行動單位劃分為宗族、小親族、戶聯、聯合家庭及原子化農戶五類，他認為村級債務與農民行動單位的大小有極顯著的負向關系，即以宗族為農民行動單位的村集體負債嚴重程度較輕，而隨著農民行動單位的減小，村級債務程度會越嚴重，原子化的農戶單位是村級債務最為嚴重的農民行動單位[4]。因為農戶行動單位越大，往往能夠對上級政府的指令和相關政策能夠產生越大的影響，一方面規模較大的農戶行動單位能夠以集體的形式向上級政府形成更大的壓力，上級政府不得以將財政資源向這些村傾斜，從而對村級債務產生正面的影響；而另一方面規模較大的農戶行動單位一旦發現一些指令和政策會對本村的收支及村級債務產生不良影響，他們會形成利益一致的團體對上級的指令和政策形成抵制。農村的農民行動單位并不是嚴格按照宗族、小親族、戶聯、聯合家庭及原子化農戶五類進行分類的，但是存在兩種基本的類型，即戶聯和原子化的農戶，相較而言，以戶聯為農戶行動單位的村級負債要小于以原子化為農戶行動單位的村。戶聯的村集體往往能夠通過施壓或者抵制的途徑爭取到更有利于本村發展的利益，而原子化的村集體則相對較少。

六、財稅制度變革是制度因素

1994年，中央政府為增加財政收入，增強對宏觀經濟的調控能力實行分稅制改革。分稅制將稅收體制轉變為生產性的稅收體制，將75%的增值稅收歸中央，25%地方留存。但是分稅制經過近20年的實施過程中卻出現了一系列的問題，如分稅制沒有做到事權與財權的科學統一，政府將財權層層上收，而事權卻層層下放，在事權的劃分上，分稅制并沒有考慮到地方公共產品投入的需要，在地方公共產品配置上出現了嚴重的權益與義務不對稱的現象。公共產品供給，尤其是農村公共產品供給卻明確屬于地方政府事權范圍，地方政府一方面受制于財力有限，一方面受制于禁止公開舉債，不得不將壓力進一步轉移至村級組織，從而使得村級組織最終成為農村公共產品供給的事權主體，一旦補助收入不足，農村公共產品的供給就只能舉債進行。

2001年，為減輕農民負擔，規范農村收費行為，中央明確提出對農村稅費制度進行“三取消、兩調整、一改革”，逐步在各省市進行試點和推廣，直至2006年，《農業稅條例》的廢止，全面取消專門向農民征收的各種稅費。這對減輕農民負擔，增加農民收入，調動農民生產積極性，鞏固農業基礎地位，促進城鄉統籌發展具有重要意義。但是隨之而來的是地方政府和村級組織用于維護或擴大再生產、興辦公益福利事業、鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、修建鄉村道路等民辦公助事業的收入大幅減少。而取得代之的財政轉移支付又需要爭取才能獲得，致使村級組織自身承擔農村公共產品供給的能力弱化。

七、鄉村非正式關系是政治因素

鄉村非正式關系是影響村級債務的政治因素，中國政治中的派系關系往往能夠影響到經濟改革、財政資源的分配等，而官員的派系關系則分為同事關系、校友關系、同鄉關系等。鄉村非正式關系是指村莊所出的鄉鎮干部數量（含縣、市、省各級政府干部數量），即鄉鎮干部的村莊原籍分布。非正式關系影響到村級債務則是主要是從影響財政資源分配的途徑來實現的：鄉鎮干部通過自身所掌握的權力將財政資源更多的向原籍村傾斜，從而使得原籍村的收入增加，從而使得該村產生村級債務的可能性降低。蘇雪燕認為鄉村非正式關系越強，村級債務就越沉重[5]，她主要是從鄉鎮政府主動地利用非正式關系來執行政策任務的角度來分析的，她認為伴隨著上級政策壓力的增強，鄉鎮干部就越需要利用非正式關系來降低政策執行的成本，非正式關系的負面影響就有可能越強。但是，本文通過實際訪談了解到，鄉村非正式關系對村級債務所產生的影響更多的是正面的影響，一方面鄉鎮干部會主動利用手中的權力對原籍村進行照顧，而另一方面，鄉鎮干部原籍村的村委及村民會時不時通過各種宗族等渠道向鄉鎮干部請求照顧，從而使得鄉鎮干部原籍村能夠獲得更多的財政資源分配，從而對村級債務產生正面影響。

在鄉村非正式關系中還有一個層面的關系是需要得到關注的一個方面，即省、市、縣各級領導的掛職村或者定點村，這類關系并非是領導干部的原籍村，但是各級領導干部出于政績需要，往往會通過現場辦公會等各類途徑對掛職村或者定點村進行照顧，使之能夠獲得更多的財政資源分配，這就也會對村級債務產生正面的影響。

八、村委成員能力是重要因素

村委成員能力是影響村級債務的一個重要因素。村委成員一般是通過兩種途徑產生的，一是村黨支部成員是通過村黨組織的選舉產生，存在特殊原因時由上級指派；二是村委會主任是通過村民民主選舉產生的。但是無論從何種途徑產生的村委成員，選舉人的最為重要的依據無疑是其個人能力。具體表現在兩個方面，一是村委成員對于上級指派任務的完成情況上有差別，即那些能力更強的村委成員能夠更好的完成上級指派的各類任務，這就致使鄉鎮干部更愿意向其下達各類任務，同時各類資源的分配也更向其傾斜，從而對村級債務產生正面的影響；二是村委成員從上級爭取各類項目和資金的能力是有差別的，那些能力更強，交際范圍更廣的村委成員能夠往往能夠通過各種途徑向上級爭取更多的項目和資金用于本村的發展，從而對村級債務產生正面的影響。這就是張家界市慈利縣通津鋪鎮花合村同樣進行基礎設施建設、同樣面臨著經營收入和發包收入較少、同意面臨著財務管理失控、村民自治不力、財稅制度變革、歷史債務等情況，仍然能夠在進行基礎設施建設、償還部分歷史債務的同時，還能夠保持收支平衡并稍有結余的原因。

九、長期債務積淀是歷史因素

過往負債也是村級債務存在的歷史因素。村級組織的歷史債務大多是上屆村委為進行基礎設施建設籌集啟動資金而形成的，一方面隨著村級財務管理越來越規范和完善，本屆村委不能隨意利用現有資金來償還繼承債務，另一方面部分村存在村干部工作不主動，認為村級債務已然成為普遍問題，上級政府一定會給予一定的政策和說法，而當沒有政策和說法時，化解起來往往費力不討好，從而形成了新官不理舊賬的思想，認為歷史債務不是自己造成的，且承擔責任的主體是村集體，并非村干部個人。

參考文獻

[1]黃彬紅.和諧社會構建下的村級債務規模、結構及根源分析[J].農村經濟，2010，05：77-80.

[2]漆雁斌.村級債務現狀、成因及化解思路[J].農業經濟問題，2007，06：44-48.

[3]朱雅玲，肖海舟.湖南農村村級債務探析[J].湖南農業科學，2008，02：164-166.

[4]賀雪峰.論村級負債的區域差異——農民行動單位的視角[J].中國農村觀察2005，06：38-51+60.

[5]蘇雪燕，劉明興.鄉村非正式關系與村級債務的增長[J].中國農村觀察，2006，06：50-61.

作者簡介：杜劍（1978-），男，廣東興寧人，湖南農業大學2010級企業管理專業碩士研究生，研究方向：財務管理。