政府主導保障房建設的理論思考

【摘要】2011年，中國進入了全面建設保障房時期，“十二五”規劃提出了建設3600萬套保障房，本文正是以此為背景，通過分析中國國內保障房建設的現狀，得出政府在住房保障體系中發揮的主導作用，并從福利經濟學、企業目標這兩個經濟學視角出發，分析其中的必然性，最后指出保障房建設過程中可能存在的問題，希望通過對這些問題的探討，為中國的住房保障體系的建設有所貢獻。而政府能在住房保障體系建設中切實發揮主導作用，整合社會資源，造福于民。

【關鍵詞】保障房 經濟學原理 政府

一、引言

宅者，人之本。人因宅而立，宅因人得存。人宅相扶，感通天地。[1]住房問題是重要的民生問題，居住權是每個公民的基本權利，然而目前中國各省市房價一路高歌，人民群眾買不起房，市場失靈，因此，僅靠市場這只“看不見的手”似乎遠遠不夠，亟須政府這只“看得見的手”來充分發揮作用，建立完善的住房保障體系。保障性住房是依據中國現階段國情發展的一類特殊住宅，依據國家法律或者相關政策規定，由政府統籌，為中低收入者提供限定標準、限定租金或價格的住房，旨在解決其住房難問題。目前國際上公認的保障房主要包括經濟適用房、廉租房、公共租賃房、兩限商品房、棚戶區改造房。中國住房保障體系建設旨在建立一個多層次、多方位的住房市場，將傳統的商品房和公共住房相分離，為眾多中低收入家庭提供基本的居住保障，特別是低收入家庭。“十二五”期間，國家的建設目標是3600萬套，覆蓋城鎮的比例要超過20%，這一規劃，目標宏偉，意義重大。

因此，本文將致力于從經濟學原理解釋政府在保障房建設中起主導作用的必要性。文章主要分三個部分進行，第一部分是對中國的保障房建設的現狀進行介紹，發現政府在政策、資金支持等方面對保障房建設的主導作用，第二部分詳細從經濟學原理解釋這種必要性，主要從福利經濟學、企業目標的視角進行闡述，第三部分主要探討政府主導保障房建設過程中，可能存在的一些問題。

二、保障房建設現狀

1998年，中國福利分房制度結束，住房分配貨幣化、住房供給商品化、社會化的住房新體制開始建立，保障房建設正式推進，但是建造進度遲緩，至2005年年底，國家用于保障房建設的資金僅為 47.4億元，只有32.9萬戶最低收入家庭享受到廉租房保障。此后，在“十一五”期間，由于保障房建設工作受到國家的高度重視，其建設力度大大增加，共解決了1500萬戶的中低收入家庭的住房問題，同時，棚戶區改造速度也大力提升，共改造農村危房203.4萬戶。

表1 2008～2011年全國保障房建設目標[2]

2011年9月30日，國務院辦公廳發布45號文件，該文件指出大規模推進保障性安居工程建設，是黨中央、國務院為推動科學發展、加快轉變經濟發展方式、保障和改善民生所采取的重大舉措。2011年的保障房任務是1000萬套，2012年再建1000萬套，此后3年每年建設500～600萬套。而根據住建部公開發布的數據，截至2011年12月底，全國保障房已開工1043萬套，超額完成年初的計劃任務，基本建成保障性安居工程住房432萬套。[3]

而在保障房建設如火如荼進行的同時，我們卻不得不面對這樣一個現實：據住建部估算，2011～2015年用于保障房建設的資金需求分別為1.37萬億元、1.08萬億元、0.8萬億元、0.79萬億元、0.79萬億元，五年累計4.8萬億元，超過金融危機期間4萬億元的刺激計劃，[4]其中2011年和2012年為投資高峰期，龐大的資金需求量，特別在全球經濟尚未恢復、銀行信貸萎縮的背景下，依靠企業是不可能實現的，保障房建設作為一項惠及億萬人民的事業，需要政府在政策上、財政上予以積極支持。湯筱嫻（2011）認為保障性資金來源應為政府主導、市場參與、居者添補：即一方面需要中央政府給予地方適當財權，另一方面吸引市場參與建設的積極性，最后對于居住主體，也應提供部分資金。[5]

三、經濟學解釋政府主導保障房建設的必要性

（一）福利經濟學視角

福利經濟學是西方經濟學的一個分支體系，主要是從福利觀點或者最大化原則出發，探討如何增加社會福利。著名經濟學家弗里德曼曾對社會福利內容有所闡釋，他指出社會福利包括社會保障、公共援助、房屋津貼和醫療保健四方面，[6]而保障房作為社會保障的重要方面，從福利經濟學視角來解釋政府主導保障房建設就顯得理所當然了。

1.帕累托最優。帕累托認為：帕累托最優狀態就是對于既定的資源配置狀態，所有的帕累托改進都不存在。[7]也就是說，如果社會中存在一項政策能夠使部分群體的福利增加，而其他群體的福利水平不受影響，那么這項政策就是一個帕累托改進。筆者認為，政府主導的保障房建設正是一項帕累托改進的政策，借用西方經濟學的邊際分析法，來探討保障房建設對于帕累托最優的實現的意義。做出下圖[8]：

圖1 帕累托改進

由邊際效用遞減規律可知，同樣增加△G的保障房的消費，高消費水平者獲得的效用值是ΔUa，遠小于低消費水平者的效用值ΔUb。現實生活中，高消費者通常是社會的高收入水平者，家住高檔小區，而低消費水平者則為社會中的中低收入水平者、住房困難戶，保障房的提供對于高收入者而言，可有可無，然而對于中低收入者卻顯得尤為重要，能夠較大提高他們的效用。同時根據羅爾斯社會福利函數：W=min（UA，UB），由于中低收入者效用的提高，也就是說福利的增加，社會福利水平也由W1上升為W2。

圖2 羅爾斯社會福利函數

由此可見，保障房建設是一項惠及社會的政策，政府整合社會資源，通過財政收入的劃撥，將部分資金投資于保障房建設，并通過補貼、低息貸款等政策幫助公民獲得保障房，特別是淪落街頭的低收入公民獲得穩定的居住場所，對于社會整體福利水平而言就是一項帕累托改進。

2.外部性問題。市場失靈是指市場機制不能或者難以有效地配置資源。在現實中，通常把市場中不符合完全競爭市場條件的因素稱為第一類市場缺陷，主要包括競爭失靈、外部效應和信息失靈。具體到房地產市場失靈，在完全競爭市場下，住宅應該完全由房地產開發商提供，然而由于住房市場上存在異質性需求，家庭規模、家庭收入的差異導致其對住房要求有所不同，市場無法一一滿足，并且房地產開發商出于對利益的追逐，往往趨向于開發收益率高的住宅，由此造成房地產市場的結構性短缺，因此社會資源的配置并不如帕累托最優原則中設定的那般完美，需要政府這只“有形的手”的介入。

下面再從外部效應這個角度來分析這個問題。外部效應，又作外部性，可以分為正外部性和負外部性。由于外部性的存在，會使社會成本與私人成本、社會效益和私人效益之間發生偏差，使得完全競爭條件下的資源配置偏離帕累托最優狀態。具體到保障房建設，因為保障房既有商品屬性，又有社會屬性，既有消費性，又有投資性，因此如果保障房只由市場提供，那么保障房的投資性需求會擠壓住房的消費性需求，導致價格迅速上漲，中低收入者仍然無力購買，消費性需求無法滿足，那么相對應的保障房的社會屬性無法體現，這樣就會產生多種負外部性。諸如“蝸居”“蟻族”的出現，城市貧民窟的形成，甚至引發階級對立，影響社會穩定。下面以保障房由私人提供所產生的負外部性為例，來說明這個問題。

在完全競爭條件下，水平線D=MR是私人房地產商的需求曲線和邊際收益曲線，MC為其邊際成本曲線。由于存在負外部性，社會的邊際成本（MC+ME）大于該私人房產商的邊際成本（MC），社會邊際成本曲線位于該房地產商邊際成本曲線的上方，而虛線（MC+ME）與該房地產商的邊際成本曲線（MC）的垂直距離ME，可以看成邊際外部不經濟。由于該房地產商追求利潤最大化，所以其產量定在MR=MC處，即X2；但使社會利益達到最大的產量應當為MC+ME=MR，即X1點，私人房地產商的產品大于社會最優產量，也就偏離了帕累托最優狀態。[9]

圖3 保障房由私人提供產生的負外部性

私人房地產商由于逐利的動機，會導致房地產市場偏離廣大人民的需求，造成資源的浪費。正是由于存在負外部性，才要求政府在保障房建設中起主導作用。當然，政府可以在此過程中，通過征收“保障房稅”等形式，借鑒相對成熟的對污染企業收取排污費的方式，對私人房地產商所產生的負外部性進行抵償，或者在商品房項目中配建一定數量的保障房，來補償這種負外部性造成的社會成本。

3.公共產品問題。薩繆爾森定義公共產品是一種向所有人提供和向一個人提供時成本一樣的物品。[10]界定一種產品或服務是否為公共產品，主要從非排他性和非競用性作為判斷標準。據此，我們對公共產品進行分類，可以劃分為純公共產品、準公共產品及私人產品。但是需要說明的是，在現實生活中，我們所面對的大量是非純粹的公共品。比如：一個大學圖書館，若讀者少，它可以向任何人開放，此時便是公共產品；但是隨著讀者數量的增加，就會發生擁擠問題，需要設限。

圖4 純公共產品、準公共產品和私人產品的劃分

可以發現，社會保障是屬于俱樂部型準公共產品，而保障房是中國住房保障體系的重要組成部分，理應歸屬為準公共產品。Dennis J.McKenzie（1996）探討了政府是否介入住房市場的問題，并認為政府應該通過新建保障性住房平衡供給和需求。[11]從宏觀層面來講，住房保障體系面向全體社會成員，能夠給社會帶來巨大的社會效益和公共效益，其性質決定了其具有公共產品的特點。由于公共產品的生產和消費問題不能由市場上的個人決策來解決，因此，必須由政府來承擔提供公共產品的任務。而根據斯蒂格利茨的觀點，政府具有用來解決公共產品和服務這些市場失靈問題的職能，自然成為公共產品提供的主導力量。當住房保障體系建成，中國房地產市場上長期存在的供求不平衡的狀況將得到緩解，而且在一定范圍內，社會成員可以同等享受保障房帶來的效用，而個人的使用并不排除社會其他成員對它的使用。從微觀層面來講，其實保障房存在一定程度的排他性和競爭性，比如廉租房需要支付一定數量的租金。因此，公共產品提供的數量，也成為政府需要研究的問題，特別是“免費乘車者”的存在，不支付成本就想得到利益，導致市場失靈，最優數量的確定就顯得尤為重要。

此外，由于國家具有資源配置、公平分配、穩定經濟三大職能，Charles H. Wurtzebach、Mike E. Miles（2011）從公共政策出發，也認為政府的職能理應努力提高人民生活質量，其中保障住房問題對整個國家政治、經濟都有深遠的影響[12]。因此，這就要求政府承擔保障房建設的任務，合理分配社會資源，保障中低收入者的生活。例如保障房建設可以分為供給和生產兩部分，政府需要進行通盤考慮，在保障房的提供上占主導地位，對困難居住人群的住房需求必須由政府來主導，但是具體的保障房建設生產環節，可以根據一定的效率要求，讓市場來生產，實行招標等方式，讓整個住房保障體系更加有效、合理的運行，進而保障發揮更大的作用。

（二）企業目標的視角

傳統的微觀經濟學理論，企業被抽象成一個由投入到產出的追求利潤最大化的“黑匣子”。雖然在信息不完全的情況下，企業做出的決策也許會偏離利潤最大化，或者存在代理成本，但是可以肯定的是，在長期，一個不易利潤最大化為目標的企業終將被市場競爭所淘汰，而中國的房地產商正是奉行努力實現利潤最大化的生存準則的良好體現。

圖5 保障房與商品房收益率對比[13]

然而根據第一證券研究所的研究報告，一般商品房的凈利潤率達到20%，除棚改房15%的凈收益率外，其他保障房的凈利潤率遠遠小于這個數值。特別是公租房和廉租房，只租不售，凈收益率只有2%～4%，僅僅只能依靠低于市場水平的租金來回收成本，存在資金回流慢、成本回收時間長等問題，并且還存在著后續運營過程中的物業管理費、房屋維修費等費用列支，因此實際的收益率將會更低甚至出現虧損，這對于追求利潤最大化的房地產商，基本無利可圖，在這種情況下，房地產商無論是在工程質量、開發品質還是銷售力度等方面的積極性，遠不如商品房開發項目，更不可能主動承擔保障房建設的任務，因此住房保障體系建設只能由政府為主導來進行建設，才有實現的可能性。

而與房地產商表現所不同的是，商業銀行在保障房建設中卻表現出積極的姿態，提供了大量的銀行貸款。2011年中，交行的保障房開發貸款余額在房地產開發貸款余額中的占比達到14.57%，國家開發銀行提出了2011年1000億元的保障房貸款項目，中國建設銀行與北京市住建委也簽訂了200億元的授信協議用以支持公共租賃房建設，[14]還有中國農業銀行、中國工商銀行也積極參與保障房建設，為社保基金投資建設保障房提供擔保。商業銀行在保障房利潤率低、低租金支付以及支付不穩定的情況下，仍然積極參與保障房建設，在支持政府的工作，幫助政府穩步擴大內需之余，還可以創造自身新業務機會。例如發行銷售型保障房貸款、租賃型保障房貸款，吸收租金和預付保證金作為存款，捆綁銷售銀行卡業務，考察地方政府的支付保障房回購或建設資金的財政實力，尋找優質客戶等，創造新的收益點。同樣，商業銀行在保障房建設中積極表現，也是出于逐利的目的，也無法成為保障房建設的主體。

四、拓展研究

（一）擠出效應

經濟學中的擠出效應指由于政府支出增加所引起的私人消費或投資減少的效果。具體到保障房建設中，政府實行擴張性的財政政策，公告增加支出，有可能導致貨幣市場上利率上升，而私人投資部門對于利率市場的變動較為敏感，利率的上升，使得私人投資成本增加，對未來投資的收益率報悲觀態度，私人投資房地產減少。在IS-LM模型，最初IS曲線，LM曲線在E點平衡，由于政府增加保障房建設投資，引起IS曲線向右移動到IS’，在LM曲線不變的情況下，達到新的均衡E’’，整個市場的利率上升，利率的上升抑制了私人投資，這就產生了擠出效應（y2-y1）。

圖6 擠出效應

同其他國家相比，目前中國房地產市場供求不平衡矛盾突出。大中型城市商品房價格持續上漲，偏離市場均衡水平，超出中低收入居民的承受范圍，與此同時中低收入者所需求的中低價位的普通商品房、經濟適用房，供給卻嚴重不足。因此，中國房地產市場存在供需不匹配，有效供給不足的問題，此時政府主導保障房建設，不僅可以緩解城市居民的住房問題，還可以引導私人投資取向，通過引入先進的建筑模式，普及住房公積金制度等方式，引導房地產市場的健康發展，同時完善中國的房地產金融體系。

（二）補貼問題——補貼對象的選擇

住房補貼的對象可以是住房的供給者（房地產商），也可以是中低收入的住房需求者，究竟對誰進行補貼才能發揮最大的效用，筆者將通過運用無差異曲線、預算線來進行分析選擇。

圖7 供給方補貼和消費方補貼的效用分析[15]

在政府不進行補貼的情況下，中低收入者的預算線為AB，與無差異曲線U相切于均衡點E，此時住房消費量X1，其他商品消費量Y1。若政府對房屋的供給者（房地產商）進行補貼，使得住房價格下降，在其他商品價格不變的情況下，中低收入者的預算線變成AB’’，達到新的均衡點E’’，此時住房消費量為X3，增加了X1X3。推導政府對供給者（房地產商）的補貼額，在中低收入者的預算線為AB時，住房消費量用其他商品消費量表示為AY1=OA-OA’，當政府對供給者（房地產商）進行補貼后，住房消費量為AY2，也就是說，供給者（房地產商）得到的補貼用其他商品表示為Y1Y2。

若政府對中低收入的住房需求者進行補貼，此時預算線平移到A’B’，達到新的均衡點E’，此時住房消費量為X2，相對于不進行補貼的情況下，增加了X1X2。用上述同樣的方法推斷政府對其補貼額，在政府補貼中低收入的住房需求者后，住房消費量增加了AA’，也就是FG，此時，中低收入的住房需求者所得到的補貼用其他商品消費量表示為FG。

比較Y1Y2與FG的大小，由于FG

五、結束語

中國的保障房體系的建設從1995年起步，2002年出現萎縮“拐點”，此后隨著2011年“十二五”規劃中建設3600萬套保障房的提出，中國進入了全面建設保障房時期，本文正是以此為背景而展開。希望通過諸如擠出效應、補貼等問題的分析，能夠為中國的住房保障體系的建設有所貢獻。對于補貼問題的爭論由來已久，本文通過作圖的方式，對住房補貼的對象，進行了一定的分析，然而，理論模型與現實之間，總是存在著一定的差距。該模型在建立時就假定交易成本為零，并且其他商品價格相對不變，但是近年來中國通貨膨脹的存在，商品價格持續上漲，因此這種靜態的分析有很大的局限性，也許放入動態分析模型，將會得到完全不同的結果，因此在現實操作的過程中，各級政府要采取多方面的手段，來滿足中低收入者對保障房的需求，降低收入的限制，擴大針對低收入群體的住房供給，同時提高住房補貼，多管齊下解決住房難的問題。而對于補貼問題的動態研究，也將是在今后研究過程中努力的方向。

參考文獻

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[15]殷燕，國際公共住房財政與金融體系實證研究[D].北京郵電大學，2012.

基金項目：本文系2012浙江省科技廳軟科學項目：“保險資金參與浙江省地方保障房建設融資模式與運行機制研究”（課題編號：2012C35034）和2012浙江省社科聯一般研究課題：“保險資金參與地方保障房建設制度設計與運行機制研究”（課題編號：2012N074）資助課題階段研究成果之一。

作者簡介：張代軍（1961-），男，浙江財經大學教授，保險研究所所長，碩士生導師，研究方向：資本市場與保險理論。