河南省地方政府投融資平臺的發展模式、問題和對策

【摘要】在簡要介紹國內外地方投融資平臺模式的基礎上，針對當前河南省投融資平臺存在的問題進行分析，包括河南省地方投融資平臺管理體制不完善、平臺自身建設和運作存在問題、平臺面臨的宏觀環境不佳。提出借鑒國內外地方政府成功的融資模式，完善對投融資平臺的監督管理，建立多元化的融資渠道，完善投融資平臺公司治理結構等對策建議。

【關鍵詞】河南 地方政府投融資平臺 問題和對策

隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，目前我國各地相當一部分地方政府投融資平臺陷入困境。國家審計署最近調查發現，共有61家融資平臺公司按銀監會規定轉為“退出類平臺”，這些公司中有55家沒有完全剝離原有政府性債務或繼續承擔公益性項目的建設融資任務，相當一部分公司資產自量差，負債率過高。{1}各地方政府在加強新增債務管理、清理規范投融資平臺公司取得進展的同時，地方投融資平臺在投融資體制，平臺監管以及平臺自身建設和運作等方面，存的問題仍然突出。

一、地方投融資平臺建設模式介紹

（一）國外投融資平臺建設模式

比較國外投融資平臺建設模式，以美國、英國、澳大利、日本最具代表性。美國模式屬市政債券制，美國地方政府、政府授權機構和以債券使用機構名字出現的直接發行市政債券進行集資，并將資金用于地方發展經濟，而投資主體主要是銀行、保險公司、基金和個體投資者。英國模式屬公私合伙制，這種公私合作投融資模式具有融資渠道寬、管理水平高等特點。澳洲模式屬國庫公司債券制，在澳大利亞，地方政府債券融資有兩種途徑：州政府直接發行債券籌資和國庫公司債券融資，后者占據絕對主導地位。日本模式屬政策性金融為主的模式，即政府為實現一定的產業政策和其他政策目標，通過國家信用方式籌集資金，由財政統一進行管理，根據國民經濟和社會發展規劃，以出資（入股）或融資（貸款方式），將資金投向急需發展的部門、企業或事業的一種資金融通活動。

（二）我國地方投融資平臺的發展模式

自1992年以后，我國政府借鑒國外做法，加快了投融資機制的建設步伐。目前，我國各地方政府投融資平臺的建設與運營機制已初步形成，帶動了地方經濟事業的大發展、大繁榮。國內地方政府的投融資的方式總體上可歸為以下幾種：上海多元模式之路、天津分散分級管理、重慶模式：“渝富”+八大投、湖南“五類型”快速擴張、四川“1+N”模式、邯鄲決策監管并舉、武漢模式：省聯發投。我國地方政府融資平臺主要具有如下主要特征：（1）政府主導；（2）主要業務是融入資金；（3）主要融資對象是銀行；（4）融資行為全部或部分由地方財政償還或擔保。

（三）河南地方投融資平臺的發展模式

河南省地方政府的投融資的模式總體上具有以下特點：建設“一集團多公司”模式的省級投融資平臺、創新發展的市級投融資平臺和縣級投融資平臺的有序開展。

1.“一集團多公司”模式的省級投融資平臺。目前，以河南省投資集團為核心，以行業投資公司為補充的“一集團+多公司”模式的省級投融資平臺已初具規模。河南省級投融資平臺以“十大投”：河南投資集團有限公司、河南交通投資集團有限公司、河南省國有資產控股運營有限公司、河南省農業綜合開發公司、河南鐵路投資有限責任公司、河南省文化產業投資有限責任公司、河南水利建設投資有限公司、河南省直屬行政事業單位國有資產管理中心、河南省國土資源開發投資管理中心、河南省民航發展投資有限公司為代表。省級融資平臺服務河南省基礎設施建設，投融資平臺利用政府背景融到了較多資金，也為河南省的發展以及中原經濟區建設做出了貢獻。

2.創新發展市級投融資平臺。市級政府投融資平臺的功能主要定位于負責城市建設、土地開發整理等方面的融資服務，在具體實施過程中進行了大膽創新：一是積極吸引社會資本注入市級投融資公司。二是加強招商引資工作，積極利用省外資金。近年來，河南省各市級政府都非常重視引進省外資金的工作。河南省商務廳發布的數據顯示，2012年全省實際利用外資121億美元，在全國利用外資下降3.7%的大形勢下增長20.2%，總額及增幅均居中部六省前列；實際到位省外資金5027億元，增長25.2%。去年我省成功組織了第七屆投洽會等多項招商活動，擴大了中原經濟區的影響，全年簽約金額超過8000億元。{2}

3.縣級投融資平臺有序開展。河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，且提出了注意監管和風險風范的意見，被認為是在全國各地紛紛超常規發展地方投融資平臺過程，進行了一些有益的探索。河南縣級政府投融資平臺主要圍繞具體產業集聚區建設和服務中小企業發展這一中心展開。

二、當前河南省地方投融資平臺存在問題

（一）地方政府投融資平臺融資渠道單一

銀行貸款目前仍是政府融資平臺企業主要的融資渠道，政府融資對于銀行的信貸資金依賴性很強，商業銀行雖具有自身的評價體系，但往往與政府融資特性的吻合度存在差異。2012年5月公布的《2012年省級投融資公司工作方案》明確指出，各省級投融資公司2012年力爭實現新增融資651.39億元，爭取鐵路、公路、航空、水利、保障房建設等重點項目實現投資607.89億元，確保各重點項目按計劃穩步推進。新增融資目標具體細分為：銀行貸款395.96億元，債券融資101億元，信托融資55億元，金融租賃融資25億元，其他方式融資74.43億元，其中銀行貸款所占新增融資比例為60.8%。{3}融資手段單一引起風險過于集中于銀行系統，容易產生信貸風險，而且受國家貨幣政策影響較大，缺乏可持續發展能力。我省省級投融資公司融資渠道太少，資金來源很有限，市縣級投融資公司渠道單一更為明顯。

（二）投融資平臺公司治理結構不合理

我省投融資平臺公司多為政府直接出資設立的國有獨資公司，正是由于這種政府背景，使得公司的治理結構有待完善。第一，公司股權構成中，國有股份一股獨大，導致公司董事會人員中缺乏其他中小股東的代表，弱化了董事會制衡和監督機制，從而使得公司決策更多體現政府導向而非市場導向。第二，公司董事會與經理層獨立性較差。我省投融資平臺公司的高層管理人員（特別是總經理）大多數由政府指派，許多平臺的主要負責人具有行政職級，或者直接由政府或相關部門領導兼任，而非由職業經理人市場競爭選出，而且多數公司存在董事長與總經理兩職合一的情況。董事會對總經理的監督機制難以發揮作用，甚至當有些總經理損害公司利益時，董事會卻難以將其解雇。第三，公司監事會作用弱化。政府投融資平臺公司的經營決策更多體現政府意志，而非純粹的市場化行為，公司監事會難以抗衡政府意志，這使得多數公司監事會根本無法發揮監督作用，形同虛設。

（三）投融資平臺的融資狀況不透明，償債風險壓力大

地方政府償債風險是指地方政府舉借債務資金而帶來的各種負面效應的可能性，主要包括地方政府的直接違約風險及其衍生的財政風險、金融風險和社會風險。投融資平臺功能相對比較單一，投資功能較弱，有些地方直接把它稱作融資平臺。從全國情況來看，地方投融資平臺的融資狀況不透明，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務管理也分布于不同的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況，極易形成政府債務風險，河南省亦是如此。

（四）投融資平臺公司缺乏還款約束機制和還款保障機制

目前我省多數政府投資公司還沒有建立還款約束機制和還款保障機制，沒有形成在一定財政資金補貼下自借、自用、自還于一體的負債經營、自我平衡體系，還款仍然是由地方政府兜底。平臺公司的資產多以土地為主，在銀行的貸款多以土地抵押以及財政還款承諾保證的方式擔保。其中，財政保證還款沒有法律效力，全賴政府的還款意圖；土地抵押方式的貸款，在目前國家宏觀經濟調控形勢下，土地價值的持續上漲難以為繼，一旦政府負債規模過大難以償還債務，銀行的抵押權是否能覆蓋貸款本息尚還未知。

（五）投融資平臺體系監管缺失

河南省投融資平臺體系監管缺失帶來一系列問題：各級投融資平臺往往重投資建設，而輕經營管理；平臺公司權責不清晰，內部控制制度不完善；償債機制不健全，盈利能力差；平臺公司管理行政化，出資人監管缺位，國有資產保值增值、考核和責任追究等方面工作有待進一步落實。各個投融資平臺公司各行其是，在融資方面單個項目融資成本高，無法發揮集群融資的低資金成本優勢；在投資方面資金使用分散，容易造成重復投資，損害投資效率。從政府監管角度來看，統一監管部門的缺失使得政府也難以掌握投融資平臺的整體運作情況，難以評估投融資平臺系統性風險。

三、河南省地方投融資平臺的發展思路

（一）借鑒典型的國外地方政府成功的融資模式

1.合理界定不同層次政府間的責任和權力。從國外經驗看，建立比較健全的地方政府投融資體系應當基于政府間關系合理界定的基礎之上。就河南而言，在界定省市縣三級政府責任和權力的基礎上，應完善多層次省市縣三級投融資體系。

2.建立和完善地方政府破產制度。地方政府破產制度是各國在應對地方政府財政危機時采取的常見舉措，即當地方政府無法償還到期債務時，即實施破產程序。對于那些無力支付的政府，破產實際上給他們提供了扭轉財務困境、恢復財政健康狀況的時間。

3.建立符合省情的地方政府債務管理模式。為了防止地方政府融資平臺向地方政府轉嫁債務風險，應整合規范融資平臺公司。

（二）完善對投融資平臺的監督管理

1.河南各級投融資平臺盡快建立聯席會議制度。特別是建立省級政府投融資工作聯席會議制度，定期召開聯席會議，確保政府投融資工作的順利進行，以解決政府投融資平臺管理工作中的相關問題。

2.進一步整頓市、縣級投融資平臺，將投融資平臺改造成為有現金流和凈收益的經營公司，對實力弱。資質差的工資公司進行整合，或是合并或是取締，對實力強、資質好的公司通過整合爭取能夠上市。

3.第二，對市、縣級投融資平臺進行整合和管理，監控各級融資平臺債務風險，監督融資平臺建立健全內部治理結構、規范投融資決策和管理、建立內部還款機制和還款保障機制。

4.建立完善監督監察制度。各級政府及有關部門要依法履行對投融資平臺的監督職能，加強對其進行年度財務審計，杜絕違規現象，防范政府債務性風險，對違反決策程序造成重大失誤及進行違規融資活動造成重大損失的責任人，給予責任追究。

（三）建立多元化的融資渠道

1.要拓寬融資渠道，爭取盡快發行地方政府債券。河南省應盡快爭取獲批發行地方政府債券，以規范政府的融資行為，使地方政府的合理融資行為公開化、融資渠道多元化，并對地方政府現存債務做進一步的清理，使既往債務顯性化。這是讓地方政府舉債融資走向陽光、透明和規范化所邁出的第一步。

2.探索設立產業投資基金。政府應積極鼓勵發展企業投資基金，利用建立投資基金的方式為本地區經濟發展吸引更多的投資。引進或設立產業投資基金對河南省、各市、縣推動重點產業和重點領域加快發展具有重要的現實意義。

3.引導國有優質資產通過上市實現直接融資。在股改即將完成的背景下，各級政府應抓住國家大力發展資本市場的機遇，將優質資產通過上市實現直接融資，推動那些資產規模大、盈利條件好的企業或企業集團在境內外上市。

（四）完善投融資平臺公司治理結構

完善投融資平臺治理結構，具體來講要做到以下幾點：

1.可引進戰略合作者以及職業化的管理者，建立規范的操作程序行之有效的內部資金營運控制機制以及完善的信息披露機制，真正實現市場化獨立運作。此外要逐步建立平臺公司的項目法人責任制，實施項目建設責權利的統一，項目融資借用還一體。

2.進一步明確地方政府投融資平臺的產權關系，按現代企業制度和法律程序，明確各項入股資產，遵循市場化機制完善法人治理和公司運作。

3.在經營管理方面，平臺公司要建立專業的經營層隊伍和經營部門，認真遵守游戲規則，在市場競爭中形成自己的核心競爭力。加快構建政府投融資平臺的現代企業制度建設，形成良好的企業治理氛圍。

4.準確定位政府投融資平臺的功能，政府投融資平臺的主要功能應該是整合政府經營性的存量資源，輔之以適當的財政資源補貼，通過市場化方式吸納社會資金用于重大基礎設施和公共社會的事業項目建設。

（五）創新項目運作模式

合理利用政府投資補助、貸款貼息等利益補償機制，積極推廣BOT、TOT、PPP等項目融資方式，鼓勵和引導民間投資以獨資、合資、聯營和特許經營等方式參與基礎設施和公共設施服務領域投資。近年來，通過項目融資鼓勵民營資本參與公共項目投資，已成為各國地方政府投融資活動中一個十分明顯的趨勢，民間資本參與的公共項目領域越來越廣泛。按照美國政府會計處（US Government Accounting Office）的研究分類，民間資本參與公共項目投資、建設、運營的方式主要有：興建——發展——經營（BDO）、興建——經營——轉移（BOT）、興建——擁有——經營（BOO）、購買——興建——經營（BBO）、設計——興建（DB）、設計——興建——注資——經營（DBFO）、設計——興建——維修（DBM）、設計——興建——經營（DBO）、發展商融資（DF）、經營、免稅契約DFC、全包式交易（WT）等。

注釋

{1}2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果，中華人民共和國審計署網站：http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html。

{2}2012河南商務系統成績公布 利用外資增長超兩成 2013年1月19日09：10大河網-河南日報http：//henan.sina.com.cn/news/z/2013-01-19/0910-47607.html。

{3}人民網河南頻道：河南公布省級投融資公司工作方案 目標鎖定651億元[EB/OL]http：//henan.people.com.cn/news/2012/05/27/ 619671.html.。

參考文獻

[1]李勇.我國地方政府融資平臺的規范與思考，人民網2010年11月12日[EB/OL]http：//theory.people.com.cn/GB/13196489.html.

[2]馬海濤，秦強.完善制度建設，加強政府投融資平臺管理[J].經濟與管理研究，2010（01）：46-47.

[3]唐洋軍.財政分權與地方政府融資平臺的發展：國外模式與中國之道[J].上海金融.2011（03）：19-20.

[4]巴曙松.地方政府投融資平臺的發展及其風險評估[J].西南金融2009（9）：9-10.

[5]董仕軍.地方政府投融資平臺公司的經濟學分析[N].中國經濟時報，2012年02月22.

作者簡介：蘇玉峰，男，講師，河南教育學院法律與經濟系教師。