PPP模式運(yùn)用于我國中小機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目中的研究

【摘要】民用機(jī)場是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，既關(guān)乎國計(jì)民生，更對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響，在我國傳統(tǒng)機(jī)場建設(shè)都是以政府投資為主，存在投資主體單一、資金缺口大、投資效率低等缺點(diǎn)，而采用PPP模式能很好地解決機(jī)場建設(shè)融資困難以及機(jī)場建成后經(jīng)營效率低等問題。

【關(guān)鍵詞】PPP 機(jī)場建設(shè) 項(xiàng)目融資 公私合作

一、引言

現(xiàn)代PPP（Public-Private Partnership，簡稱為PPP）模式于20世紀(jì)90年代發(fā)源于英國，通常將其翻譯為“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，可以讓民間資本更多地參與到公共工程建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，通過與政府的合作，降低了私營部門進(jìn)入公共工程領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻；而民間資本的進(jìn)入，能有效緩解政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面投入不足的壓力，對財(cái)政資金的有效利用能起到督促的作用，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

二、我國中小機(jī)場建設(shè)運(yùn)營現(xiàn)狀

民用機(jī)場是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，既關(guān)乎國計(jì)民生，更對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響，民用機(jī)場作為一個(gè)地方城市的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，既具有一定的排他性又具有一定的壟斷性，因此地方政府往往是機(jī)場投資建設(shè)的主推手。而由于地方政府財(cái)力有限，政府投資不能完全滿足機(jī)場建設(shè)的需要，僅2012年國家發(fā)改委共批準(zhǔn)了24個(gè)新建或改擴(kuò)建地方機(jī)場的項(xiàng)目，預(yù)計(jì)投資總額度將超過1000億元人民幣；另一方面政府投資往往效率不高，機(jī)場經(jīng)營常常出現(xiàn)困難，從目前國內(nèi)中小機(jī)場的運(yùn)行情況來看，據(jù)中國民航總局公布的數(shù)據(jù)，截至2011年底，我國投入運(yùn)營的民航機(jī)場一共有180個(gè)，而虧損的就達(dá)到135個(gè)，這其中中小機(jī)場比例又占到了87%，虧損額合計(jì)約為16.8億元。以四川省為例，目前四川共有民用機(jī)場11座，但其中僅有成都雙流國際機(jī)場和九寨黃龍機(jī)場能夠依靠自身經(jīng)營實(shí)現(xiàn)盈利，其余的都還沒有達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)。

三、PPP模式運(yùn)用于中小機(jī)場建設(shè)中的研究

如果將PPP模式運(yùn)用于機(jī)場建設(shè)即政府公共部門與私營部門共同合作，由政府授權(quán)私營部門建設(shè)、經(jīng)營和管理機(jī)場，同時(shí)政府給予政策優(yōu)惠和扶持，吸引民間資本投資機(jī)場項(xiàng)目，則可以拓寬機(jī)場建設(shè)融資渠道、提高機(jī)場建設(shè)效率、降低投融資風(fēng)險(xiǎn)，為機(jī)場盈利提供制度保證。PPP模式主要通過預(yù)計(jì)機(jī)場建成后能產(chǎn)生的收入、機(jī)場項(xiàng)目自身的資產(chǎn)狀況和政府政策扶持的強(qiáng)度， 在機(jī)場建設(shè)中運(yùn)用PPP模式的操作流程大致如下：

1.由項(xiàng)目發(fā)起人，通常是地方政府提出機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目，確定項(xiàng)目方案。

2.政府選擇與之合作的項(xiàng)目合作公司，通常可以是某家航空公司或者是當(dāng)?shù)剌^有實(shí)力的大企業(yè)、上市公司。例如2002年新疆克拉瑪依市政府就與海南航空集團(tuán)簽署了合作協(xié)議，由海航集團(tuán)全程參與克拉瑪依機(jī)場的建設(shè)和建成后機(jī)場的運(yùn)營管理，在克拉瑪依機(jī)場具備通航條件后，海航集團(tuán)下屬的航空公司會以克拉瑪依機(jī)場為基地，盡早開通飛往其它城市的航線航班，以有利于提高機(jī)場建成后的運(yùn)行效率。

3.由政府和合作公司共同合作成立項(xiàng)目公司SPC（Special Purpose Company）來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施。在選定項(xiàng)目的合作公司后，可以由代表政府出資的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司和選定的項(xiàng)目合作公司共同出資發(fā)起成立獨(dú)立的機(jī)場公司，作為業(yè)主負(fù)責(zé)機(jī)場的建設(shè)和日后經(jīng)營管理。

4.政府與機(jī)場公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，賦予機(jī)場公司機(jī)場設(shè)施的特許開發(fā)經(jīng)營權(quán)，由機(jī)場公司取代政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)與經(jīng)營。機(jī)場項(xiàng)目的資金主要來源于政府的財(cái)政預(yù)算撥款、民航機(jī)場建設(shè)基金投入和項(xiàng)目合作公司的出資以及機(jī)場公司向銀行的項(xiàng)目貸款。政府通常會與提供信貸的銀行簽訂合約，這個(gè)合約雖不會對項(xiàng)目提供擔(dān)保，但是會向銀行承諾將按照與項(xiàng)目公司約定的合同支付相關(guān)費(fèi)用，這個(gè)合約往往能使機(jī)場公司較容易獲取銀行的授信。銀行在與機(jī)場公司簽訂融資協(xié)議時(shí)主要是依據(jù)機(jī)場未來的預(yù)期收益、機(jī)場本身的資產(chǎn)狀況和政府政策扶持強(qiáng)度來給予融資，而并不考察項(xiàng)目發(fā)起人的資信狀況。

機(jī)場公司在取得政府的特許經(jīng)營權(quán)以后，即可開始對機(jī)場的投資建設(shè)，按照誰投資誰受益的原則，機(jī)場公司也擁有了機(jī)場區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)營活動的特許經(jīng)營權(quán)，從而機(jī)場公司能夠?qū)⑦@些特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他受許人。例如機(jī)場公司可以將候機(jī)樓的商業(yè)經(jīng)營（如紀(jì)念品商店、餐飲店、銀行和超市等）、機(jī)場廣告、機(jī)場貴賓候機(jī)室、機(jī)票代理、旅游代理、機(jī)場大巴、停車場、貨運(yùn)業(yè)務(wù)、地面服務(wù)、飛機(jī)維修、航空燃油供應(yīng)、航空配餐供應(yīng)以及通信服務(wù)等特許經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)的方式預(yù)先出讓給受許人，以這部分出讓所得收益來補(bǔ)充機(jī)場建設(shè)的資金缺口，這種融資方式充分體現(xiàn)了項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目未來的可持續(xù)經(jīng)營為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目未來的收益為保障來開展的融資活動。

5.在項(xiàng)目建設(shè)階段，機(jī)場公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的規(guī)定，按照工期、技術(shù)和質(zhì)量等方面的要求，負(fù)責(zé)機(jī)場的設(shè)計(jì)規(guī)劃和施工建設(shè)，與此同時(shí)項(xiàng)目合作機(jī)構(gòu)和信貸融資機(jī)構(gòu)還要按計(jì)劃如期投入資金以保證項(xiàng)目進(jìn)度。項(xiàng)目可以由項(xiàng)目公司承建，也可以通過招投標(biāo)的方式承包給工程商修建，政府和其他合作參與方將對工程建造予以監(jiān)督。

四、結(jié)論

通過上述過程不難看出，PPP融資模式的優(yōu)勢就是項(xiàng)目的各方參與者可以共同分擔(dān)項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)，由于機(jī)場建設(shè)是公共項(xiàng)目，建設(shè)用地可以由政府使用行政手段進(jìn)行征用，而地方政府則會積極爭取財(cái)政資金及時(shí)到位。使用PPP模式開展項(xiàng)目融資是為機(jī)場建設(shè)募集資金一種行之有效的方式，其主要考慮機(jī)場未來運(yùn)營的收入、機(jī)場項(xiàng)目的資產(chǎn)和政府政策扶持的力度，而并非機(jī)場項(xiàng)目發(fā)起人或投資人的財(cái)務(wù)信用狀況來予以授信融資。采取PPP 模式建設(shè)機(jī)場一則能使私營部門從一開始就參與到項(xiàng)目當(dāng)中，能促進(jìn)機(jī)場建設(shè)經(jīng)營的效率，有效降解融資的風(fēng)險(xiǎn)，二則更能強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目當(dāng)中的參與力度，政府可以給予私營部門相應(yīng)的政策扶持作為鼓勵(lì)和補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，提高私營部門投資機(jī)場項(xiàng)目的積極性，同時(shí)也為項(xiàng)目順利運(yùn)營，及早收回投資、爭取盈利創(chuàng)造條件，提供保證。

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作者簡介：羅金柯（1983-），男，漢族，四川成都人，四川大學(xué)工程碩士、經(jīng)濟(jì)師，任職于樂山市農(nóng)村信用社匯聚中心，研究方向：項(xiàng)目融資。

（編輯：龍大為）