完善國庫單一賬戶制度

【摘要】自2001年正式宣布建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度以來，國庫集中支付制度改革在全國各地逐步推進。改革成效是顯而易見的，財政資金支付管理的規范性、安全性和高效性均有了明顯提高。但鑒于各地經濟發展的不均衡，實施改革的進程與方式存在諸多差異，這項改革的力度和成效也各有不同。出現了部分預算單位大量提取和使用現金，造成資金占有率高使用率低；私設賬戶以逃避財政部門監管；違規將國家資金變相移入私人腰包等貪污腐敗行為，嚴重影響了國庫集中支付制度的實施效果。為有效扭轉這一局面，立足于我國國情來審時度勢，適當地學習外國的先進經驗，加快實現由國庫單一賬戶體系向國庫單一賬戶的轉變，進一步完善國庫單一賬戶制度已刻不容緩。

【關鍵詞】國庫 單一賬戶 制度 體系

一、國庫單一賬戶體系的構成

國庫單一賬戶體系是國庫集中支付制度的重要載體，共有五個賬戶，用于辦理資金收支業務。

（一）國庫單一賬戶

由財政部門在中國人民銀行開設，用以記錄、核算和反映預算內政府性基金的收入和支出活動，并與財政部門在商業銀行開設的零余額賬戶進行清算，實現支付。

（二）財政零余額賬戶

由財政部門在商業銀行開設，用于財政直接支付和與國庫單一賬戶支出清算。財政直接支付是指預算單位根據部門預算和資金使用計劃，向國庫支付執行機構提出支付申請，經過審核后，財政部門開具支付令，通過代理行進入銀行清算系統進行實時清算，將資金直接支付給收款人。

（三）單位零余額賬戶

由預算單位在商業銀行開設，用于事業單位記錄、核算和反映財政授權支付資金的收支活動，于當日營業終了前由代理行及時與國庫單一賬戶進行資金清算。財政授權支付是指預算單位根據預算安排和工作進度，向國庫支付執行機構申請授權支付的月度用款限額，經財政部門授權后，可在限額內自行開具支付令，把資金支付給收款人。

（四）預算外資金財政專戶

由財政部門在商業銀行開設，用于記錄、核算和反映預算外資金的收支活動。代理銀行根據財政部門的管理要求和支付指令，辦理預算外資金專戶的收付業務，其支出及清算辦法比照預算內資金支付辦法和程序執行。

（五）特殊過渡性專戶

經國務院、省級人民政府或其授權的財政部門批準，由預算單位在商業銀行開設，用于記錄、核算和反映預算單位的特殊專項（比如糧食風險基金、養老醫療保險基金、住房基金）支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。

二、改革中存在的主要問題及其表現

國庫單一賬戶制度改革取得了顯著成效，比如增強了政府部門資金調度和宏觀調控的能力；推動了財政國庫管理制度改革向縱深發展；簡化了撥款程序，提高了財政資金使用效率，降低了資金占用率；規范了財政支出管理，增強了預算約束力，強化了監督職能。但存在的問題也隨著改革的深入而不斷地暴露出來，主要有以下幾點。

（一）對改革認識上的差異，未形成系統理論

國庫單一賬戶制度在我國還屬于新興事物，起步階段多是依靠發達國家的先進經驗，國內的零星研究還不足以形成系統理論，指導實踐的能力還有待加強。此外，作為兩級不同的主體，中央和地方對國庫單一賬戶制度認識的出發點和側重點不同，所以在實踐中表現出的做法也明顯不同。中央往往從比較規范和目標化的角度考慮問題，而地方則往往從本地實際出發，做出與之相符的執行方案，造成了一種制度兩種解讀的局面。同時，由于地方對國庫單一賬戶制度改革了解不夠全面、接觸不夠深入，對實行改革必要性和可行性的認識還存在一定的片面性。

（二）保留實有資金賬戶，滋生腐敗土壤

在改革初期，為了避免過于激烈的改革會遭到抵觸，期望改革能夠平穩過渡并順利推進其進程，盡量減少新舊體制更替所可能帶來的震動，很多地方都保留了預算單位原有的實有資金賬戶，使其成為游離于單一賬戶體系之外的“合法小金庫”。在當時看來，這種做法是可取的，因為它考慮到了歷史遺留問題和新舊體制轉換過程中所產生的銜接問題，同時也為今后改革向縱深發展留有足夠的空間。但隨著改革的逐步深化和實際工作的開展，在這種單位實有資金賬戶和國庫單一賬戶體系并存的格局下，衍生出賬戶管理的很多新問題，造成了預算單位賬戶管理混亂，并容易出現預算單位利用實有賬戶截留非稅收入或私設“小金庫”，將財政資金從單位零余額賬戶劃撥到單位基本存款賬戶的現象，以此來逃避財政部門的集中監管，導致財政資金出現風險，監管效果較差，甚至營造了腐敗的土壤，這樣就喪失了國庫集中支付改革的意義。允許“合法小金庫”的存在，為非法小金庫創造了渾水摸魚的空間。這既不符合財政國庫制度改革的最終目標，也不利于提高財政部門科學化、精細化和規范化管理水平。目前，包括蘇州、靖江在內的部分城市已取消了該基本戶的存在。

（三）收入賬戶多重設置，財政資金難以管理

多數地方保留有大量應撤未撤的財政專戶，財政資金專戶設置過多，一方面導致開戶手續繁瑣，增加了核算工作量，另一方面由于多余的財政專戶不可避免地占用了龐大的賬戶信息資源，增加賬戶管理成本的同時，也降低了資源的利用效率。部分征收機關魚目混珠，利用職務之便，私自設立多個資金收入過渡賬戶，將完成上解任務之后的剩余資金非法地留在擅自設立的賬戶中。這種做法既滋生了腐敗的溫床，又不利于上級機關對征收機關的實際征收狀況進行真實準確地掌握。一方面，由于政府部門監督的力度和能力有限，難以徹底深入到征收機關內部進行詳細地調查，起不到良好的監督作用。另一方面，由于賬戶名目繁多，甚至名不副實，監督機構往往查不清楚每筆具體款項用到何處，難以對財政收支進行有效的管理和全面的監督。因此，造成了財政收支活動不規范、資金管理混亂、缺乏有效監管的局面，大量預算外資金游離于預算管理之外的現象時有發生。

（四）銀行清算系統尚未健全，清算時間脫節

無論采取財政直接支付或是授權支付方式，代理銀行首先一般會在下午根據收款人開戶行的業務需求進行資金清算，然后在當日營業終了前與人民銀行國庫單一賬戶進行統一核算。所以，當天下午自清算業務開始之后所受到的匯款業務職能在次日的上午匯出。這樣一來，流程的繁復造成了辦理業務的效率較低，同時也增加了用款人的時間成本和國庫資金的發放成本。我國目前的銀行系統離高效實時的資金清算要求，還有很大的努力空間。

（五）央行委托商行代理，違背公共財政框架

我國國庫收入收納實行的是層層委托方式，即國家委托中國人民銀行經理國庫，而中國人民銀行又根據國家的有關規定，將大量的國庫業務委托商業銀行代理。從實際操作層面上來說，由于商業會計核算系統和國庫會計核算系統本身在科目設置和核算流程方面并不一致，導致商行代理國庫類業務時易產生一些欠規范的操作流程，國家難以對國庫資金實施統一的監管。從理論上來說，人民銀行從開始專門行使中央銀行的職能起，就從法律上被賦予了經理國庫的職能，但財政部門又在商業銀行設立財政專戶，管理預算外資金，造成商業銀行履行“第二國庫”職責的事實，不符合社會公共監督的發展規律，更違背了建立公共財政體制的改革目標。

三、國外的賬戶設置情況

很多西方國家都是將所有政府現金資源集中在由國家央行指定國庫的唯一賬戶上，杜絕了財稅部門自立財政賬戶的可能性。國庫負責行使支出計劃的審批權并制定支出預算，各支出部門和預算部門具體行使資金的使用權。這種審批權和使用權的分離，有效克服了預算外資金管理松散的缺陷，擴大了預算控制的范圍，使得預算控制的有效性得到了保證。用款單位在向國庫申請支付得到批準后，按照支出預算進行購買活動，不具體參與支付活動，而是經過國庫審核并簽發支票后進行支付。當涉及實際撥付時，則通過國庫單一賬戶來處理。國庫單一賬戶和國庫分類賬戶相輔相成，各司其職，支付方式和流程的規范性得到了明顯提高。

1.美國：由財政部集中管理聯邦基金和信托基金，國庫支付系統根據預算單位的各項撥款法案為每個預算單位建立一個單獨的子賬戶。

2.法國：將稅收、其他預算收入和預算外資金都集中在法蘭西銀行賬戶，不允許在其他任何銀行開戶。所有政府資金的收支只可通過唯一的賬戶辦理。此外，所有的政府支出部門分別設有分賬戶，用來記錄政府資金的變動和各政府支出部門、機構的資金運用。

3.日本：除了出納官在限定范圍內保留有小額現金外，所有國庫收支都必須通過國庫單一賬戶。國庫資金全部存入日本銀行，由日本銀行經辦，以日本銀行為支付人，通過開具支票，辦理國庫資金支付業務。

4.意大利：國庫部在中央銀行開設了國庫單一賬戶，把稅收和其他預算內、外收入全部集中到該賬戶，由中央銀行通過該賬戶將政府部門的每一筆實際開支直接支付給收款人。

四、完善國庫單一賬戶體系的具體措施

設立“國庫單一賬戶體系”是改革初期的過渡做法，在借鑒西方國家國庫單一賬戶體制成功經驗的基礎上，我國也該由“國庫單一賬戶體系”向純粹的“國庫單一賬戶”轉變。

（一）逐步取消財政零余額賬戶和特設專戶

大部分資金通過人民銀行直接支付，取消商業銀行代理的中間環節。既克服了商行代理國庫類業務會計核算方式的不合理性；支付流程多、資金到賬時間晚；占用商行的現金流量等弊端。同時又可以有效降低支付風險，有利于對財政資金使用情況進行全程的監控，有利于國家利用國庫資金實現對經濟的宏觀調控，實現國庫資金支付過程的規模經濟效應。小額資金可以通過公務卡授權支付，由個人卡消費，經由單位零余額賬戶報銷。

（二）盡量減少預算外資金財政專戶

國庫單一賬戶體系中財政專戶的存在已無法適應金融財稅體制改革的不斷深入，且日漸背離了公共財政體制的初衷。鑒于此，筆者認為其設置應本著“規范、統一、高效、精簡”的原則，能少設的盡量少設，能不設的盡量不設，實現以最少的資源達到最高的效率。建議上級財政和業務主管部門清理各自要求設立的財政專戶，并逐步予以取消，對確需保留的專項資金專戶全部納入國庫集中支付改革范圍。按規定應實行國庫集中支付的資金禁止從國庫單一賬戶轉入財政專戶。對不合規、政策執行到期、資金量和業務量少以及一段時間內不發生業務的賬戶，堅決撤銷，專戶撤銷后，專項支出要實行國庫集中支付制度。對資金性質相同或類似的賬戶進行合并，對預算外資金專戶規定在同一家商業銀行只開設一個賬戶，預算資金安排的外國政府貸款還貸準備金規定統一在國庫單一賬戶核算，不能單獨設戶。隨著改革的不斷深化，必須逐步取消財政專戶，構建起與社會主義市場經濟相適應的公共財政框架，最終實現純粹的“國庫單一賬戶”目標。

（三）配套措施

推進預算編制改革，加強預算管理；加快銀行卡受理環境建設步伐；完善銀行清算、國庫電算化等信息系統建設；全面推行政府采購制度；加大對國庫資金的管理力度；完善國庫監督職能；增加國庫人員，加強業務培訓。

五、小結

我國建立以國庫單一賬戶體系為基礎的國庫集中支付制度改革，不僅是賬戶架構和收支繳撥方式的調整和突破，更是一項全面的資金重整的系統工程。改革從部分試點到全面推進，其成效是顯著的，但我們也應看到改革進程中存在的障礙，需要不斷完善使其更規范化和科學化運作。取消財政零余額賬戶和特設專戶，減少預算外財政專戶，實現真正的“國庫單一賬戶”是大勢所趨。我們必須在吸收借鑒其他國家先進經驗的基礎上，充分考慮到我國國情的復雜性，輔之以有力的措施。任何一項改革都不可能一蹴而就，任何一項制度的完善也不可能一帆風順，改革任重而道遠，道路的艱巨性和曲折性是我們可想而知的，而未來的光明也是我們堅信的。

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基金項目：國庫集中支付制度改革研究課題組。

（編輯：劉影）