建國以來中國金融監管體制的變遷

【摘要】金融監管體制是指由一系列的監管法律法規和監管組織機構組成的體系。建國以來金融監管體系經歷了一系列變遷。本文從金融體系構成元素的視角對我國金融體制變遷進行了梳理，認為我國當前應發展功能型監管，在引入宏觀審慎監管的基礎上，采用科學合理的標準界定我國系統重要性金融機構，對高風險性金融機構實行嚴格的監管制度。

【關鍵詞】金融監管 集中監管 分業監管 功能性監管

一、概述

金融監管包括金融監督和金融管理兩個方面，是指金融主管部門依據國家法律法規的授權對金融業的限制、管理和監督。廣義上講，金融監管不僅包括中央銀行或者金融管理當局對金融體系的監管，還包括金融機構同業協會等自律性組織的管理，以及金融機構內部的控制體系。狹義的金融監管則對監管主體予以界定，限定于由中央銀行或者是金融管理當局實施的監督管理。而所謂金融監管體制是指由一系列的監管法律法規和監管組織機構組成的體系。從監管主體角度而言，金融監管體制可以分為單一的監管機構體制和多元的監管機構體制。從監管范圍而言，則有統一監管體制和分業監管體制之分。

本文從金融體系構成元素的視角對我國金融體制變遷進行梳理，即從監管法律法規體系、監管組織體系和監管內容體系三個角度分析解讀各階段金融監管體制。

二、監管體制變遷

（一）1949-1978年，集中的金融監管體制

新中國成立初期，我國實行高度統一的計劃經濟體制，金融體系也是“大一統”的局面，成立于1948年12月1日的中國人民銀行作為新中國的中央銀行，被納入政務院序列，直屬中央人民政府，不僅行使中央銀行的功能，還直接面向工商企業和居民開展存款、貸款、匯兌和對外結匯等商業性業務，行使商業銀行的職能，屬于復合中央銀行制，而監管制度也是屬于集中監管。

這種集中型的監管制度是和當時“大一統”的計劃經濟相配套的，金融機構發揮的主要是中介服務性功能，產品限定于儲蓄型產品，金融機構在經營中面臨的風險因素較低。濃重的計劃色彩使得當時的中國人民銀行既非真正的中央銀行，也非真正的商業銀行。

（二）1979-1984年，集中監管體制

改革開放以后，我國經濟體制從計劃經濟轉向社會主義市場經濟。發展市場經濟必然要求計劃經濟體制先建立起來的大一統的銀行體系重新改革以適應經濟發展的多元化。這一時期，“大一統”金融體系被打破，多元化金融機構體系初步建立，先后恢復了中、農、建、工四家國有專業銀行和中國人民保險公司。金融機構、業務的多元化以及金融競爭的出現使得金融監管越來越重要。因而，建立有效的金融監管體系以對這些金融機構的經營活動進行外部監管就顯得尤為迫切和重要。1983年頒布的《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》規定中國人民銀行專門行使中央銀行職能，正式成為中國的貨幣金融管理當局。1986年1月國務院頒布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，明確了中國人民銀行作為監管者的法律地位，從而建立起以中國人民銀行為唯一監管者的大一統的金融監管體制，形成了集中監管體制。

這一時期的監管體制具有過渡性的特征：經濟體制的變遷要求金融體系的重建，而金融機構的多元化必然要求更加專業、高效的監管。人民銀行的成立適應了這種要求。但是當時中央銀行的監管主要依靠行政手段，單一的監管主體面臨著監管效率、監管成果、監管的經濟型等等諸多問題的考驗，其自身必然不斷發展完善。

（三）1992-2003年，分業監管體制

1990年和1991年，上海證券交易所和深圳證券交易所先后成立標志著中國資本市場開始走向歷史舞臺。由中國人民銀行負責股票、債券的發行、上市與交易監管已經不能適應證券業快速發展的需要。1992年國家成立了專門的證券業監管機構，1993年國務院出臺了《關于金融體制改革的決定》，要求銀行業、保險業、證券業和信托業實行分業管理，同時要求中國人民銀行轉變職能。1995年頒布的《中國人民銀行法》規定中國人民銀行在國務院的領導下制定實施貨幣政策，對金融業實施監督管理。這是我國第一次從立法角度明確金融監管的主體。隨后又相繼頒布了一系列金融法律法規，以立法形式確立了中國分業經營的金融管理體制。東南亞金融危機又一次將金融業的風險控制與監管推向改革浪尖。1998年中國證券監督管理委員會成立并通過了《證券法》；同年還成立了中國保險監督管理委員會，對保險業進行監管。我國分業監管體制格局初步形成。2003年十屆全國人大一次會議決議通過并成立了中國銀監會，標志著中國金融業“一行三會”分業監管體制的正式形成。

這一時期金融監管體制的不斷完善適應了市場經濟下金融體系的迅速多元化發展。立法制度的完善不僅賦予了監管主體監管的合法性，也為其具體的監管業務操作提供了法律依據，以“有法可依”取代行政管理，確保了監管的經濟性、監管的效率性和公平性。在我國金融市場發展不成熟，分散金融風險經驗相對不足、人才匱乏、監管力度不夠的情況下，分業監管能夠確保各監管主體在各自特定的領域內進行專業化管理。

然而，我國加入WTO之后，金融市場必然要進一步放寬限制、開放市場。在混業經營已成為世界趨勢的背景下，這必然為我國的監管體制提出嚴峻的挑戰。雖然這一時期出臺了《證券公司股票質押貸款管理辦法》、《商業銀行中間業務暫行規定》等法律法規對混業經營的業務操作進行了合法化與規范化的規定。但是，隨著金融改革的深化和金融創新的加快，在某些金融領域單純依靠某一家監管部門已經無法實現有效監管，監管交叉和監管真空的現象時有發生。因此，在分業監管、綜合經營的金融體制下，要發揮監管體制的功能，就必須建立金融監管協調機制，加強跨部門的監管協調和監管合作，發揮金融監管合力。

（四）2004年至今，分業監管協調機制的建立

金融監管的協調即各個監管主體為了實現金融監管整體的有效性，降低成本、提高效率，通過各種機制努力實現監管工作的和諧一致。在金融全球化、自由化的推動下，混業經營成為金融機構的發展主流，我國分業監管的體制顯然不能有效應對金融格局變遷帶來的挑戰。

2003年6月，銀監會、證監會和保監會正式簽署了《在金融監管方面分工合作備忘錄》，明確了三家監管機構對其監管對象的信息搜集與交流制度，確立了對金融控股公司的主監管制度。2008年《關于加強銀保深層次合作和跨業監管合作諒解備忘錄》、《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》等法規進一步強化了以部際聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策與法規之間的協調，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風險，維護國家金融安全。由于金融創新與金融改革深化的不斷推進，金融業從分業經營到混業經營、交叉經營，一體化的趨勢越來越明顯。因此在混業發展的趨勢面前，管理層采取分工合作、協調監管的機制無疑是十分正確的選擇，這同時也有利于我國金融業改革的深入進行。

三、建議

金融監管總是金融體系發展到一定階段的產物，其發展和完善處于相對被動的地位。適時合理的金融監管的推出能夠積極地促進金融體系的健康穩定發展。二者相互制約、相互促進，形成螺旋發展態勢。本文結合當前國際經濟、金融發展背景和我國的金融體系現狀，對我國金融監管體制的進一步發展完善提出以下幾點思考。

（一）完善功能型監管機制

所謂功能性監管就是基于金融體系基本功能而設計的更具連續性和一致性，并能實施跨產品、跨機構、跨市場協調的監管。它關注的是金融機構的業務活動及其所能發揮的基本功能，目標是要在功能給定的情況下，尋求能夠最有效地實現既定功能的制度結構。

隨著混業經營的推進，跨部門的金融產品創新層出不窮，傳統的分業監管模式對此缺乏權威科學的界定和監管，各部門推脫責任或重復監管，容易造成監管空白或多重監管，分業監管容易對這部分機構監管過于表面化，難以觸及其內部實質。而功能型監管強調實施跨產品、跨機構、跨市場的監管，可以使金融監管部門從整體上把握金融業的風險，從而更好地維護金融穩定與金融安全。功能性金融監管體制較之傳統體制更有利于促進我國的金融創新。傳統監管體制無法對跨行業的金融創新產品實施有效監管，致使管理層不得不通過行政手段來限制金融創新的發展。實行功能性金融監管體制以后，由于該體制能夠較好地解決各種金融創新產品的監管問題，管理層可將精力放在如何完善功能監管體制以實現對金融創新產品的有效監管上，將為我國金融創新產品的大發展創造一個寬松的環境。

（二）構建宏觀審慎監管整體框架

早在20世紀70年代末，“宏觀審慎”的概念就已經出現，但受限于監管當局對系統性金融風險本質的認識不足，宏觀審慎監管并未引起廣泛關注，其理論研究也大多局限于概念的界定及理念的闡釋。隨著金融自由化的不斷深入，金融體系中各機構、產品相互交叉，微觀審慎監管在理念和監管實踐層面均已滯后于金融體系的發展。本次金融危機爆發后，國際社會普遍認為金融體系的順周期波動及其對系統性風險防控不足是導致危機的重要原因，因而必須著眼于整個金融體系的穩健發展，以防范系統性風險為目的，構建宏觀審慎政策框架，加強宏觀審慎管理。宏觀審慎監管同時關注跨機構與跨時間兩維度。所謂跨機構維度主要是防范由金融機構間的相關性與同質性而產生的共同風險敞口問題，跨時間維度則關注如何抑制金融體系內在的順周期特征。此外，宏觀審慎監管還特別涉及系統重要性金融機構（SIFI，systemically important financial institutions），并對之實行更嚴格的審慎性監管標準。

具體到我國的實踐中看，對于系統重要性金融機構的判定不能僅僅從資產規模及其與其他金融機構、與企業的關聯度角度來劃分。因為這類大銀行股權結構中，國有股份擁有絕對的話語權，即使其面臨經營性風險，也不會危及破產倒閉。相反，各種新興的城市商業銀行、村鎮銀行等則存在著經營管理上的較多漏洞，經營過程中存在較大的信用風險、操作風險等。它們的穩健經營不僅事關儲戶利益，而且對當地的實體經濟發展、對整個金融體系的穩健經營都具有重要意義。因此，在我國的實踐過程中，可以從股權結構、經營風險角度，將這類金融機構列為國內系統重要性機構，通過一定的監管手段對其經營交易實施監管以保障其健康發展，進而確保本國金融體系可持續運轉。

宏觀審慎監管的協調機制盡管代表了金融監管改革的未來發展方向，但僅僅依靠宏觀審慎監管的政策安排往往無法實現維護金融穩定的目標。在我國分業監管的體制下，應當合理構建宏觀審慎監管框架，明確合理的宏觀審慎監管協調機制，合理劃分央行與金融監管機構的職責分工，完善監管協調機制，通過各監管主體積極有效的協調合作，確保整體目標的實現。

參考文獻

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（編輯：劉影）