農發行信貸支持水利建設問題的分析與思考

【摘要】2011年中央1號文件明確指出：\"在風險可控的前提下，支持農業發展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業務\"。水利建設具有典型的公益性、基礎性、戰略性特征，是\"三農\"領域的薄弱環節，靠一般的政府融資和市場手段籌資建設目前還遠遠不夠。本文在介紹了當前水利建設應把握的政策文件的基礎上，通過分析當前農發行在信貸支持水利建設方面存在的問題，提出了一些農發行信貸支持水利建設的新思考。

【關鍵詞】農發行 信貸 水利建設

農業是中國的第一產業，水利建設是發展現代農業的重要基礎，是改善農民生產生活條件的重要保障，是促進糧食增產、農業增效和農民增收的重要支撐，也是農發行信貸支持的重點領域。

一、近年來國家支持水利建設的政策性要求

2011年中央一號文件明確指出：在風險可控的前提下，支持農業發展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業務。

2011年7月召開的中央水利工作會議指出，“當前和今后一個時期，加快水利改革發展的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利建設作為農村基礎設施建設的重點任務，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，注重科學治水、依法治水，突出加強薄弱環節建設，大力發展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設節水型社會，促進水利可持續發展，努力走出一條中國特色水利現代化道路”。

2012年11月8日，在十八大報告中明確提出，大力推進生態文明建設，加快水利建設，加強防災減災體系建設，推進水土流失綜合治理，完善最嚴格水資源管理制度，加強水源地保護和用水總量管理，建設節水型社會。

2013年2月16日新年伊始，中國農業發展銀行與水利部聯合下發了《水利部 中國農業發展銀行關于加強對水利建設政策性金融支持的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋觯涌焖母锇l展是我國今后一段時間的一項重要任務，迫切需要農發行提供政策性金融支持。各級水利部門和農發行要認真貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》要求，把政策性銀行支持水利建設作為一項重要的長期任務，在水利建設中用好用足政策性信貸資金，加快水利建設步伐。《意見》明確，農發行應進一步擴大支持水利建設范圍，擴大對承擔防洪、排澇等公益性任務項目政策性金融支持范圍，提高對承擔既有防洪、排澇等公益性任務，又有供水、水利發電等經營性任務的準公益性項目的政策金融支持力度，創新開發水利建設信貸產品。

二、農發行信貸支持水利建設存在的問題分析

（一）承貸主體層面

根據農發行現行信貸政策，可以作為政府主導的水利建設項目借款人的主要有融資平臺公司、機關法人、事業法人三類。水利建設大部分是公益性項目，建設周期長，投資大，直接經濟效益小，目前水利建設貸款的運行模式主要通過政府主導的融資平臺來承接。國發[2010]19號《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》規定“對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務”、“ 向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”，國家對地方政府融資平臺進行清理整頓，一定程度上增加了水利貸款的難度。盡管農發行在信貸管理制度上將“機關法人”納入了借款人的范疇，但總行沒有對“機關法人”進行確切定義，更沒有規定“機關法人”的貸款條件和準入門檻，在政策上存在模糊地帶。此外事業法人（主要指各級水利部門）和政府融資平臺雖然承擔了絕大部分的水利建設任務，但目前水利設施經營主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等問題都不太清晰，管理上涉及的部門廣、頭緒多，既缺乏項目運作經驗，也沒有融資意識，實際運行中短時間內很難產生穩定的經營性收入，不符合政策對承貸主體的規定[1-4]。

（二）宣傳營銷意識方面

一方面，地方政府對農發行水利貸款要求迫切，督促加快實施進度；但另一方面，又對農發行貸款條件了解較少，尤其對涉及有關“四證”辦理、土地收益權質押及開立專戶等管理要求不愿協調或協調不力，導致貸款項目落實困難。水利設施投資規模巨大，建設周期較長，同時對用地規劃、流域與氣候等有深遠影響，因此，一般由國家或省級水行政主管部門規劃審批。由于有國家和省級財政資金支持，一些地方水利部門對水利建設貸款熱情不高，缺乏內在動力，一是存在“等、靠、要”思想，認為水利設施建設是國家的工程，國家給多少錢辦多少事。二是不愿意到銀行貸款。因為從銀行貸款，一怕擔責任，二怕找麻煩，三怕出利息。

（三）貸款擔保及還款資金來源方面

根據政策要求對財政性水利建設貸款依靠項目自身收益或者其他財政性資金予以彌補，并辦理相應抵押擔保。2010年國家對地方政府融資平臺進行清理整頓后，新營銷水利項目原來要求可用政府信用貸款擔保并有政府承諾貼息已不復存在，全依賴承貸主體自身資產抵押的資源較少，缺乏必要的抵押擔保能力。水利建設大部分為公益性項目，沒有經營性現金流，償債資金不可能來源于承貸主體的自身收益，不符合農發行的有關規定。即使有預期的土地受益，但水利設施產權改革進展緩慢，產權制度不明晰，投資主體不明確，還款來源無法保障[5]。

（四）信貸支持模式方面

近年來水利基礎設施建設老化、落后的問題越來越嚴重，已經引起黨中央的高度重視。農發行所使用的貸款模式僅僅局限于以土地預期收益權為質押的“收益權抵押型”信貸操作模式。從農發行操作層面來講，雖然水利建設貸款被列入政策性范疇，但由于缺乏配套政策，只能按照商業性信貸管理要求來運作，“政策支持型”、“財政補償型”和“政府保障型”等信貸運作模式還難以啟動。

（五）業務能力和專業知識方面

農發行現有工作人員多由農行分設和近幾年大學生招聘過來的，很多中長期貸款業務是邊學邊干，懂得水利工程造價、水利工程經濟評價的專業人員缺乏，而水利建設項目可研報告、調查以及評估論證等業務技術性強，業務面廣，對水利項目特殊的專業性掌握和了解不足，就無法做好水利項目的評估、論證、風險管理以及法律事務等工作[6]。

三、農發行信貸支持水利建設對策思考

（一）抓住國家大興水利的良機，爭取國家政策支持

1.在水利項目籌資來源上，要爭取央行每年適度增加農發行的中長期貸款規模，并適當降低再貸款利率；增加農發行對水利建設資金等國家涉農財政資金的代理撥付品種，擴大政策性信貸資金來源渠道。

2.在利益補償上，對非經營性水利項目貸款，實行財政貼息或本息全額納入財政預算。地方政府可以將地方水資源費、地方水利建設資金、土地出讓收益中計提的農田水利建設資金作為向銀行貸款的第一還款來源；各級政府還要建立償債專項基金，用以解決還款來源不足部分；設立水利建設政策性保險，完善信貸風險分擔機制。

3.在信貸監管政策上，爭取銀監部門適當放寬對水利建設貸款的監管要求，對先期墊付性貸款予以準入，從而解決水利建設項目啟動資金需要。農發行應在資金匹配、辦貸優先等方面予以政策傾斜。

（二）探索創新信貸模式，破解水利建設融資瓶頸

1.財政補償模式。中央或省級政府規劃并由財政全額出資承建水利建設的項目，如項目建設資金前期投入比較集中，而政府逐年分期進行撥款或實施“先干后補”政策時，農發行可采取低風險財政墊付性貸款方式支持，緩解政府資金投入的前期壓力。

2.收益權抵押模式。對地方政府關注、涉及民生且有一定經營收益的項目，如農村飲水工程、水利景觀建設等，應以“項目經營收益+借款人自身經營收益+借款人能獲得的其他現金流”作為組合還貸來源。

3.銀團貸款模式。按照銀監會“關于大力推進銀團貸款，有效防范風險集中風險”的要求，對那些投資較大、貸款期限較長、風險相對較大的大型水利建設項目，采取以農發行為主，尋求與實力較好的商業銀行合作，以籌組銀團的方式對項目進行貸款投放，一是可以降低農發行信貸風險，二是可以將政策性銀行優勢與商業性銀行優勢合理配置，最大限度地發揮金融支持整體效應。

（三）完善信貸管理制度，規范信貸支持體系

鑒于水利建設有別于其他基礎設施建設，須制定專門的水利建設信貸產品和管理辦法。重點完善承貸主體結構，充實資本金，規范運行機制，使之真正成為具有“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”營運能力和主體資格合規、履行項目建設和承擔運營職責的法人實體，成為規范的融資平臺。

（四）加強溝通精選優質項目，加強信貸風險管控，實現水利信貸良性發展

1.加強銀證溝通，緊跟地方政府的發展規劃，及時掌握水利等基礎設施建設的項目儲備和安排情況，廣泛調研、細致梳理、精細篩選。優先支持地方政府土地出讓受益與水利建設掛鉤的項目，重點選擇民眾關注度高、社會影響力大，財政撥付及時可靠，還款有保障的項目[2]。

2.貸款評估時，實行外聘專家制，聘請水利專家對項目進行把關，提供經驗指導和建議[7]。

3.督促地方配套資金落實到位，做好與財政資金的對接。

4.嚴格按照銀監會貸款資金使用支付規定和農發行相關制度強化貸后管理，確保信貸資金?？顚Ｓ谩?/p>

參考文獻

[1]田永強，王朝英.農發行水利建設貸款運行問題分析[N].金融時報，2011-06-27.

[2]陳一兵.農發行無錫市分行支持農村水利建設的實踐與思考[J].農業發展與金融，2012（04）：78-80 .

[3]黃忠威，董勁東.基層行支持地方水利建設的難點和建議[J].農業發展與金融，2012（04）：81-82.

[4]顧瑞敏.農發行支持農田水利建設需解決的幾個問題[N].河北經濟日報，2011-07-04.

[5]何敏新.推進“兩型社會”建設信貸投放難點及對策初探--以湖南農發行開展水利建設中長期貸款為例[J].金融經濟：（下半月），2012（01）：69-71 .

[6]歐陽碧湘.農發行信貸支持新疆水利事業跨越式發展研究[J].農業發展與金融，2011（06）：38-41.

[7]譚英俊，農田水利建設與政策性金融支持[J].農業發展與金融，2011（12）：49-50.

作者簡介：劉艷麗（1983-），女，山東濰坊人，東北農業大學農業推廣專業2010級在職研究生，中國農業發展銀行昌樂縣支行會計； 索志林（1960-），男，內蒙古人，教授，博士生導師，博士，研究方向：農業經濟管理。

（編輯：劉婷婷）