淺議地方政府融資平臺的公司化

【摘要】地方政府融資平臺為經濟社會發展發揮了重要作用，但在其發展中出現的諸多問題也引發了大量關注，國務院等機構更是以政策性文件的方式規定融資平臺朝著公司化的方向發展。如何評價這一治理思路？筆者將在本文對此問題進行簡要分析。

【關鍵詞】地方政府 融資平臺 公司化

在快速城市化的進程中，地方政府進行城市基礎設施和公共事業建設的任務愈益繁重，財政壓力攀升。即使是經濟較為發達的上海市，地方財政在支持城市基礎設施和公共事業建設方面也顯得力不從心。地方財政較大的資金缺口，導致地方政府開始借助市場手段籌集政府投資項目的建設資金。

一、融資平臺概述

上海久事公司的成立，掀開了我國地方政府融資平臺大規模發展的序幕。時隔二十余年，地方政府融資平臺得到很大發展。據國家有關統計，至2010年年底，根據審計署發布的核查，目前各級政府共設立有融資平臺公司 6576 個。

一方面，地方政府融資平臺對我國經濟和社會發展發揮了重要作用：（1）盤活國有資產，促進國有資產的保值增值。在地方政府籌建融資平臺的過程中，存在于政府及其有關部門、機構下的存量國有資產得到了再次進入市場的機會，有利于盤活國有資產，促進國有資產的保值增值；（2）彌補財政資金渠口，加快城市化進程。地方政府通過融資平臺融入大量資金，有效緩解了財政資金在進行城市基礎設施建設上的壓力；（3）配合國家宏觀調控的實施，促進 “保增長、調結構、惠民生”的實現。我國已成為世界第二大經濟實體，但發展過程并非一帆風順，往往需要國家進行宏觀調控，融資平臺在其中發揮了重要作用。此外，融資平臺融入的資金，主要用于政府投資項目的建設。一般來說，政府投資的項目總體工程量大，涉及較長的產業鏈條，對經濟發展有較強的拉動效應。

另一方面，地方政府融資平臺在發展中暴露了很多問題：（1）定位不明，法人治理結構不健全；（2）過度依靠銀行貸款，融資渠道單一；（3）運營水平有待提高，長期發展能力受阻；（4）信息披露不明，相關擔保沒有法律依據。已有很多學者對上述問題進行了研究，筆者只在下文對“定位不明，法人治理結構不完善”這一問題進行討論。

二、融資平臺的定位不明

地方政府融資平臺的“定位不明，法人治理結構不完善”，歸根結底是由于法律法規沒有對地方政府融資平臺進行明確的、令人信服的定位。當然，現今的政府融資平臺基本都披著“公司的外衣”，學界對此進行研究時也多統稱其為地方政府融資平臺公司。然而，簡單地依據地方政府融資平臺的設立依據就粗略地認定其屬于公司可能存在問題。“大多數地方政府融資平臺成為地方各級政府事實上的第二條財政收支線，在人事安排、財務收支與各級政府關系十分密切，銀行貸款、城投債發行都獲得地方政府或政府信用的直接擔保或者隱形擔保，已構成地方政府事實上的隱形債務。”也就是說，地方政府融資平臺名義上是公司，但在實質上仍然欠缺法人獨立性。融資平臺的借款形式上是平臺公司借債，但地方政府卻為之提供隱形擔保。同時，政府擔保行為是違規擔保。此外，公司應當是以盈利為目的的企業法人，但政府融資平臺的盈利性不明顯。

不過，我們也不能就此認為地方政府融資平臺是國家機構，因為它是依據《公司法》設立的，而國家機構不可能依照《公司法》設立。

三、國家關于融資平臺的規范

雖然目前對地方政府融資平臺的法律性質并沒有完全一致的看法，但查閱《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發【2010】19號）和財政部等機構的相關規定可以發現，國家關于政府融資平臺的治理思路是促使其向《公司法》意義上的公司發展。

依據國發【2010】19號的規定，在該通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按照以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償還責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等相關規定，完善治理結構，實現商業運作，促進投資主體多元化。

四、融資平臺公司化傾向的合理性

地方政府融資平臺的法律性質問題十分復雜，國家關于地方政府融資平臺治理思路，具有一定的合理性：

1.規定地方政府融資平臺的公司化，遵循了融資平臺的設立依據。地方政府融資平臺，是依據《公司法》的規定設立的。

2.規定地方政府融資平臺的公司化，可以簡化對融資平臺的治理。規定地方政府融資平臺的公司化傾向，將其納入《公司法》的調整范圍，直接解決了國家對政府融資平臺進行規范治理的法律依據問題。

3.規定地方政府融資平臺的公司化，有利于融資平臺法人治理結構的完善，提升其運營水平。地方政府融資平臺之所以存在很多問題，就是由于其法律地位不明晰。在我國行政權力擴張和官員政績考核體系的大背景下，國家通過全國性政策文件的形式對地方政府融資平臺的法律性質做出強調，有助于減少地方政府對融資平臺的不正當干預，完善融資平臺的法人治理結構，提高融資平臺的經營水平和抵御風險的能力。

4.規定剩余的地方政府融資平臺的公司化傾向，之前先對融資平臺進行分類清理，避免了“一刀切”，正面意義明顯。今后公司化的融資平臺，是承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身償還債務的融資平臺，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺。顯然，僅承擔公益性項目融資任務，并主要依靠財政資金償債的融資平臺更多的屬于政府進行投融資的工具，不宜被賦予完全的公司地位。同時，規定剩余的融資平臺的公司化傾向，可以從側面促進它們提高運營能力，減少對政府的依賴。

五、融資平臺公司化傾向的問題

在對國家關于地方政府融資平臺治理思路進行分析時，我們不僅要找出其合理性，更要仔細探究該治理思路可能存在和引發的問題，這有利于解決融資平臺治理過程中出現的難題，因此更有意義。

1.規定地方政府融資平臺的公司化，未充分考慮融其出現原因。融資平臺的興起，主要是由于地方財政的資金缺口。強行規定融資平臺的公司化發展傾向，欠缺對融資平臺出現原因的考慮。

2.規定地方政府融資平臺的公司化，重形式、輕實質。國家簡單規定對融資平臺實行公司化治理，一定程度上是基于融資平臺的公司形式。然而，它實際上是否是公司仍有較大爭議。

3.規定地方政府融資平臺的公司化治理方向，難以達到預期效果。國家規定融資平臺的公司化傾向，主要有兩個目的：（1）厘清政府與融資平臺的關系，避免政府承擔無限責任；（2）減少政府對融資平臺的干預。然而，考慮到政府與融資平臺復雜的利益關系，很難真正杜絕其對融資平臺的干預。規定融資平臺的公司化傾向，很容易引起這樣的情況出現，即地方政府僅僅利用融資平臺的獨立法人地位進行融資，而在出現問題時將責任完全推給融資平臺，只享受利益，不承擔風險和責任。

規定地方政府融資平臺的公司化傾向，引導它向公司的方向發展，有利有弊。尋根究底，筆者認為對融資平臺的治理應該從其出現原因和涉及的主要利益關系入手。也就是說，我們在設計治理融資平臺的思路時，應該著重考慮地方政府在融資平臺設立、運營中的作用和利害關系。由此，筆者以為，規定地方政府融資平臺的公司化傾向欠妥，難以解決融資平臺出現的各種問題。

參考文獻

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作者簡介：楊愿（1989-），男，土家族，重慶人，研究方向：經濟法學。

（編輯：陳岑）