關(guān)于我國財政赤字和政府債務(wù)的思考

【摘 要】本文將從財政赤字風險性指標來分析我國政府債務(wù)現(xiàn)狀，以警惕地方政府債務(wù)為中心來認識我國當前問題的癥結(jié)，并提出了調(diào)整相關(guān)的財政政策措施來保證財政的可持續(xù)性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】財政赤字風險 債務(wù)危機 財政可持續(xù)發(fā)展

在財政赤字長態(tài)化的事實下，我國政府債務(wù)的前景是不容樂觀的。發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家面臨隱性債務(wù)和或有債務(wù)所可能引致的財政風險遠遠大于發(fā)達國家。雖然，我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，但我國依然是世界上最大的發(fā)展中國家。筆者認為，我們應(yīng)更加重視政府的財政赤字風險。下面我們來具體分析。

一、我國財政赤字風險性評價

（一）從財政債務(wù)承擔能力來看

自改革開放到如今，我國財政赤字率賬目上的數(shù)字一直遠低于歐盟規(guī)定的安全警戒線3%，債務(wù)負擔率也遠低于60%，但這是否意味我國不存在財政風險，并可繼續(xù)擴大債務(wù)呢？

由于地方債務(wù)的隱蔽性和特殊性，本文僅列舉出了截至2010年底全國養(yǎng)老保險基金靜態(tài)缺口達4萬億元；鐵道部明確披露鐵道部負債總額為18918億元；截至2009年底，三大政策性商業(yè)銀行的債券發(fā)行量為45409.4億元，國外負債為711.80億元，兩者相加46121.2億元；四家國有商業(yè)銀行改制上市時剝離不良資產(chǎn)規(guī)模為1.4萬億元，按照銀監(jiān)會公布的《2006年金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置情況表》中金融資產(chǎn)管理公司68.61%的處置進度，還存在約4394.6億元的債務(wù)尚未處理，這樣隱性債務(wù)的總規(guī)模約為10.94萬億左右。加上國家審計署2011年發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果，至2010年底全國省、市、縣三級地方政府顯性債務(wù)余額共計107174.91億元，則地方政府負債合計超過20萬億元，也正符合了財政部原部長項懷誠在2013年博鰲亞洲論壇上對地方政府負債超過20萬億元這一數(shù)據(jù)的估計。再加上截至2012年末我國中央債務(wù)規(guī)模77565.70億元，真實債務(wù)負擔總計則超過30萬億元，由此中央政府的情況加上地方政府這些年積累下來的債務(wù)，總的債務(wù)率則超過 60%，赤字率則超過“馬約”劃定的紅線水平3%，這一結(jié)果不容我們坐視。

因此，我們應(yīng)當采取更加優(yōu)化的策略來控制甚至化解隱性債務(wù)和或有債務(wù)，更深層地實現(xiàn)國家的良性發(fā)展，從真正意義上擴張有效國債規(guī)模。

（二）從財政債務(wù)償還能力來看

截至2010年末，我國國債依存度，按中央財政支出計算的國債依存度為62.6%，而按全部財政支出計算的國債依存度為11.2%。國際上關(guān)于國債依存度公認的警戒線是20%。雖然，國家財政的債務(wù)依存度低于警戒線，但在我國，由于國債是由中央財政發(fā)行、掌握和使用，因此分析中央財政的依存度更具現(xiàn)實意義。

我國中央財政國債依存度偏高、全國財政支出的國債依存度偏低這個矛盾現(xiàn)象，正反映了我國財政結(jié)構(gòu)中的一個突出問題：國家債務(wù)的權(quán)利、義務(wù)和責任都集中在中央財政一級。同時也說明了我國財政對債務(wù)收入依賴性強，對財政未來發(fā)展威脅高，財政狀況脆弱。

為此我們需要做的是：第一，堅決防范各方面的稅收流失，盡最大努力使國家稅收流失降至最低程度。第二，還本付息中的還本支出可以留在“債務(wù)預(yù)算”中，而利息支出須列入“經(jīng)常性預(yù)算”。這樣既保證了國債本息的按時足額兌付，也不至使國債本息的兌付成為誘發(fā)國債規(guī)模愈來愈大的原因。而且，政府所面臨的經(jīng)常性支出壓力也會隨著利息支出進入經(jīng)常性預(yù)算而增大，這樣就能形成對財政支出的膨脹以及由此帶來的國債發(fā)行規(guī)模的膨脹形成有力的制約。第三，下定決心壓縮財政支出，從降低債務(wù)依存度、扭轉(zhuǎn)國家財政困難局面的大處著手，破除一些局部的、個人的既得利益。

二、我國債務(wù)預(yù)警

地方各級政府不得自行舉債的規(guī)定在我國《預(yù)算法》和《擔保法》中有明確的記錄，但實際操作中，各級地方政府仍通過各種方式規(guī)避國家法律法規(guī)來舉借大量債務(wù)，由此債務(wù)的現(xiàn)實風險和潛在風險已經(jīng)威脅到了社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。

在2013年4月9日惠譽以擔心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴張損害金融穩(wěn)定為由將中國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，這是自1999年以來中國主權(quán)信用評級首次被一家大型國際評級機構(gòu)下調(diào)。

同時，進入2013年以來，地方政府債務(wù)更成為了熱點問題。華泰證券、招商證券和平安證券等紛紛進行了測算，對于15萬億左右的地方債規(guī)模，基本形成了共識，同時均以城投債和政信合作代表的“影子債務(wù)”表示了擔憂。華泰證券綜合統(tǒng)計了平臺貸款、城投債、中央代發(fā)地方債、信托中的政信合作、保險資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資、券商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資、上級財政借款和其他借款等數(shù)據(jù)之后，報告指出，地方政府債務(wù)金額2011年為13.2萬億，2012年達到15.3萬億，2013年預(yù)計在16.3萬億。甚至還有上文提到的財政部原部長項懷誠對地方政府債務(wù)超過20萬億元的估計。要知道，我國2012年全年財政收入為11.7萬億，而地方政府債務(wù)遠超過這一數(shù)字。

因此對地方政府行為規(guī)范和重新定位以杜絕債務(wù)總量的無序增長是當前刻不容緩的事情。筆者認為，可以通過市場機制對現(xiàn)有項目和資產(chǎn)引入多元化的股東；改革債務(wù)融資方式；嚴格財政紀律以分擔政府投資壓力，以確保國家信譽和財政健康發(fā)展。

三、結(jié)論與政策建議

結(jié)合當前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，除了使財政赤字風險的指標有效趨于合理外，財政政策還可以在以下方面進行調(diào)整：

第一，加強對地方融資平臺的治理，重視風險的防控，以避免出現(xiàn)地方債務(wù)風險對中央財政倒逼的不利局面。通過限制地方政府債務(wù)風險指標方式，來控制債務(wù)規(guī)模，如哥倫比亞的“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)。我們可以學(xué)習哥倫比亞的財政監(jiān)測系統(tǒng)，將地方政府債務(wù)風險預(yù)警系統(tǒng)與地方政府是否可以發(fā)債聯(lián)系起來。

第二，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的投入的比例以促進消費；面對仍然存在的通脹壓力，則繼續(xù)加大對低收入群體和無保戶的轉(zhuǎn)移支付，以及加大對糧食生產(chǎn)的財政投入是當前的積極策略。

第三，短期內(nèi)積極財政政策是仍然需要的，以便能夠繼續(xù)做出積極貢獻，但是從中長期來看，財政政策是要向穩(wěn)健政策回歸的，當然也要視國內(nèi)外整體經(jīng)濟形勢而定。

第四，合理的國債應(yīng)是政府非常性的、受益后代的公共行為融資，增稅時就要考慮受益原則。政府要規(guī)避不負責任的消費性開支，改革官員激勵機制和地方激勵競賽，不過多依靠“第二財政”即土地財政作地方債務(wù)的擔保。利好的是我國正向著明朗的勢頭發(fā)展，如正在實施的縮小“三公”支出的開支，增強政府收支明細的透明度等。

“十二五”時期，筆者認為不應(yīng)當進一步增加財政赤字的規(guī)模。隨著經(jīng)濟逐步復(fù)蘇，我國已經(jīng)沒有必要繼續(xù)擴大財政赤字規(guī)模。而且，連續(xù)大規(guī)模的財政赤字刺激經(jīng)濟也不可持續(xù)， 且累積的財政風險副作用很大。所以，“十二五”時期財政收支規(guī)模應(yīng)維持平衡。盡管，現(xiàn)在我國仍為積極的財政政策，但我們依然應(yīng)按規(guī)劃向著穩(wěn)健的財政政策發(fā)展。同時，全部政府財政支出中，社會性支出（尤其是養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和環(huán)境）的比重應(yīng)有較大幅度的上升。為實現(xiàn)這一目標，應(yīng)當考慮壓縮經(jīng)濟建設(shè)支出與行政管理費用支出的比重，并將擴大內(nèi)需，尤其是消費需求作為我國未來發(fā)展的突破口，以確保公共財政的可持續(xù)發(fā)展及財政穩(wěn)定的實現(xiàn)。

【參考文獻】

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