關于工業投資項目審批管理的思考

摘要：本文簡述了工業投資項目的概念，筆者通過分析當前工業投資項目審批的現狀，結合自身的工作經驗提出了改進工業投資項目審批管理的方案。

關鍵詞：工業投資 項目審批 管理

投資項目審批制度是我國長期以來在投資領域一直采用的一項制度，它要求一般的工業投資項目都要經過政府有關職能部門的批準方能實施。從經濟運行的角度來看，這是一種比較典型的政府干預經濟的方式，亦即通過政府干預投資項目來實施對經濟資源的有效配置。應該說，在傳統的計劃經濟體制下，這種政府干預行為有其存在的合理性，可能更有利于資源的有效配置，或者說，這種政府干預在計劃經濟體制下也許是不可或缺的。但是，當我國確立了市場經濟體制的改革取向以后，仍舊沿襲這種比較僵化的同時又是帶有濃厚計劃色彩的投資項目審批制度，將不利于發揮市場在社會資源配置過程中的主導作用，從而也有悖于市場化改革的大方向。因此，應當對我國現行的投資項目審批制度進行改革，使其適應市場經濟發展的需要。

一、工業投資項目的概念

工業投資項目系指企業以固定資產興建的工程建設項目，它是將一定量的資金直接用于購建固定資產和流動資產，形成實物資產并能產出具有價值和使用價值的產品（或提供勞務）的工程項目。這是在給定的期限和地點內，按照設計規定的質量要求與預算范圍一次完成的為某項開發目標而規劃的投資、政策以及機構等活動的綜合體。包括：對土建工程和設備的投資；提供有關設計和工程技術、施工監督以及改進操作和維修等服務；組建項目實施機構，對人員進行培訓；改進有關價格、補貼或成本回收等方面的政策；擬定項目實施計劃等五個要素。投資項目是在技術、經濟和組織上獨立的投資單位，根據我國目前的投資管理體制，工業投資項目可分為基礎建設項目和更新改造項目。

二、當前工業投資項目審批的現狀

工業投資項目審批是城市建設過程中政府行政審批的一項重要組成部分，盡管近年來國內開展了大量的建設領域行政審批改革活動，但由于種種阻力，審批改革的效果不盡人意，通過查閱文獻資料和實地調研及訪談，將工業投資項目審批的不足之處歸納為如下幾點：

1. 審批機構與審批事項繁多

工業投資項目審批流程所涉及的部門包括了發改委、規劃局、建委等 10 多個政府機構，對于這些政府機構，審批成為其行政管理的主要方式，導致政府的服務、監督職能轉向過多的直接干預。此外，過多的審批機構直接導致了繁多的審批事項，同時，審批機構的過多設置使得多頭審批、多層審批、重復審批等現象長期存在。近年來，各地政府都建立了“行政服務中心”，“一門式”、“一站式”審批方式普遍運用，并且，這種審批方式將諸多“串聯式”審批整合為“并聯式”，一定程度上縮減了審批程序。但由于未對審批流程進行徹底再造，并且各機構及機構內部職能科室缺乏協作，信息共享程度在機構之間相當低下，因此，多頭審批、多層審批、重復審批的現象沒有徹底杜絕。

2. 普遍存在重審批、輕監管的現象

從市場監管的角度看，審批是一種事前監督手段，但這并不能完全解決政府對市場經濟主體的經濟行為的監管問題。因此，對市場經濟主體的事后監督不能忽視。工業投資項目審批實踐中，各審批機構往往只重視事前審批，而對項目開工后的過程監管卻不加重視。這一方面提高了行業的準入門檻，將諸多企業拒之門外，另一方面，對于準入的項目，在施工許可之前的各項審批流程被層層嚴控，項目的遲遲不能開工，部分項目從立項備案至施工許可所耗費的審批時間達半年甚至更長。這對于實施中的工業投資審批項目無疑為一重大打擊，企業投入巨額資金，并且很大部分資金為銀行貸款，如何盡快完成項目迅速回籠資金顯得尤為重要，項目因審批問題而耽誤的時間使企業蒙受巨大損失，嚴重挫傷了企業投資的積極性。由于企業在前期耗費了大量的時間成本，項目開工后，便出現了重工期輕質量的后果，此時政府的事后監管又缺乏力度，從而使大量的低質產品進入市場，對社會產生了負效益。

3、審批時限規定不合理，工作效率長期低下

在調研和資料查閱的過程中，筆者發現同一審批事項在不同地區的審批時限規定不盡相同，而且較少有明確的法律或規定對審批時限進行核定，部分審批流程的審批時限在不同地區相差甚大。通過調研部分審批程序的審查內容及過程，審批時限過長主要有兩方面原因：其一是審批一般需通過科員審查科長復核分管領導審批三步驟完成，而實際過程中，科長與分管領導工作較為繁忙，特別是分管領導常出差在外，并且未將審批權限下放；其二是部分審批流程需經過多名不同專業和技能的科員審查，且審批責任劃分不明確，科員之間出現相互推諉審批流程的現象，審批時限因此而不得不延長。

4.審批流程不規范，需進一步完善

工業投資項目的審批制度要做到公平、公正，必須明確每一審批流程的法律依據，審批程序和審批標準。然而，實際情況是多數審批程序不透明，自由裁量權過大，這種審批的隨意性，既扭曲了政府職能和社會經濟結構，也容易引起權力尋租，滋生行政腐敗。按照《行政許可法》的規定：起草法律草案、法規草案和省、市人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。這一規定雖然可以提高審批事項的公眾認可度，但并沒有完全改變政府在設立行政審批事項上的不透明性。

三、改進工業投資項目審批管理的方案

要改進當前投資項目審批出現的問題，筆者認為至少要從以下方面來考慮：

1. 轉變政府職能，進一步壓縮審批事項

鼓勵投資者依據相關法律、法規和國家頒布的產業政策、外商投資產業目錄，自主選擇投資領域和投資方式，取消所有限制合法投資行為的地方規定和相關項目審批。同時正確界定基本建設程序中的投資者行為和行政行為。取消屬于投資者行為的項目審批環節。對于國家、省市區投資建設項目，以及需要爭取國家和自治區資金、土地、稅收等政策支持的建設項目，按國家和各市規定的環節和程序由投資主管部門審批或報批。對各類投資項目，非投資主管部門（除土管、規劃、環保部門外）一律通過參與主管部門牽頭的聯合審批、聯合審圖或采用非審批方式參與管理，取消獨立項目審批環節。其中無基本建設內容的技術改造投資項目一律實行備案制管理；由政府招標獲得土地使用權的投資項目，除規劃、環保可保留簡化核準環節外，其他環節取消項目審批；由政府連同方案招標獲得土地開發權的投資項目（相關控制指標在招標文件中明確，管理目標在評標及修正方案中實現），取消所有環節的項目審批，實行備案制管理。

2、減少審批環節，加強后續監管

將事前審批轉變為日常監管、事中檢查，事后稽查手段，加大項目監管力度。當然對于一些能夠通過市場機制解決的事項，如經營性土地使用權出讓、建設工程承包、政府采購和產權交易等，采取拍賣、招標投標等市場運作方式，加強對市場活動的監管；對可以由企業自主決定的事項，指導企業建立現代企業制度，完善法人治理結構，落實企業經營自主權，實現對企業的間接監督管理；對應由統一的管理規范和強制性標準取代個案審批的事項，制訂相應的管理規范和標準，并監督組織實施。這樣既能夠節約大量的審批時間，也不會發生一些因為審批項目取消和調整可能出現的問題。

3、推進項目審批“兩集中、兩到位”，充分授權服務窗口

首先要推進項目審批“兩集中、兩到位”：即部門項目審批職能向科室集中，部門項目審批科室向政務服務中心集中；部門項目審批項目進政務服務中心落實到位，部門對窗口工作人員要授權到位。對此市委、市政府應歸并市級行政許可部門職能，在不增加內設結構數、中層干部職數和人員編制的前提下，將過去分散的行政許可職能歸并到行政許可科。其次要充分授權服務窗口，提高審批效率，結合部門的實際工作與政府下達文件提出該部門授權一級審批硬性指標，單位領導要以委托書或發文的形式對窗口項目審批和服務事項的辦理充分授權，除需要技術論證，聽證、集體研究決定或者上報審批的項目審批外，其余是審批事項都要依法授權窗口直接處理。最后要全力貫徹項目審批“一事一地”的原則。凡是進入中心辦理的審批事項，不得在中心之外受理、辦理，從源頭上切斷審批件“兩頭受理”和“體外循環”的鏈條，防止政務服務中心被架空。再次是制定部門領導現場辦公制度，窗口負責人必須由中層以上干部擔任；各主要審批部門各派一名副局長一年中至少半年常駐政務服務中心，其他職能部門的主要負責人每周至少現場辦公一天。

4. 完善審批機制，提高審批效率

盡快督促、落實市區人民政府行政審批項目并聯審批辦法的有關規定，包括“一窗受理，告知相關，同步審批，限時辦結”的流程等，落實好每個環節，提高審批效能，加快項目落地速度。

5、規范審批程序，加快項目落地

首先要簡化土地、規劃審批程序，壓縮審批時限。首先對需市政府審批的用地項目，建議調整為市政府授權市國土、規劃行政主管部門依據相關法律法規進行審批，審批結果報市政府備案；對需由國家和市區審批的用地項目，按照國家和市區有關規定執行；另外簡化國土、規劃行政主管部門的內部辦理程序，對涉及部門內部 2 個以上科室審批的事項交與行政許可科統一辦理，最大限度地減少內部審批環節，縮短辦結時間。其次對辦理時間過長的一些事項要進一步壓縮審批時限。實現項目審批與技術審查完全分離，發揮中介組織的作用。做好專業審圖中介機構等市場中介組織的培育和扶持工作，行政機關只根據專業中介機構的審查結果簽發格式化的審批意見書，也為下一步網上審批奠定基礎。最后要建立項目前置審批協調組。參照并聯審批的做法，成立由政務服務中心管理辦公室牽頭，由各個部門涉及項目審批環節的科長組成的項目前置審批協調組，設在政務服務中心。盡量壓縮項目前置審批時間，提高項目前置審批效率。

參考文獻：

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