縣委書記的權(quán)力有多大

縣，中國自秦設(shè)郡縣以來2000多年，一直是中國社會行政區(qū)劃的基礎(chǔ)一級。《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，省、縣、鄉(xiāng)是中國行政區(qū)劃的基本架構(gòu)。縣作為中央在地方的一級獨立政權(quán)，一個國家政權(quán)機器該有的部門，它都有。縣級政權(quán)雖處基層，但少有變動，像基石支撐歷代政權(quán)大廈。

原民政部中國地名與行政區(qū)劃研究所副所長浦善新早前在接受記者采訪時曾指出，“從中國行政區(qū)劃角度看，縣是最重要的，一是因為縣的歷史悠久，二是由于縣制一直被保持”。他認為，雖然縣級以上行政區(qū)劃在歷史上經(jīng)歷了很大變化，不論是名稱、大小，還是數(shù)量都有變動，但縣制從春秋時期至近代，其名稱甚至范圍卻并無太大變化，成為了中國社會穩(wěn)定的晴雨表。

翻開一部中國歷史，縣作為鄉(xiāng)村的頭，城市的尾，在整個政治社會結(jié)構(gòu)中始終居于特殊地位。對上，是國家政權(quán)的一個臺柱、一個支撐腳；對下，則連接著整個社會，是國家政權(quán)與社會的一個接觸點。社會的矛盾，政權(quán)和老百姓的矛盾，都會在縣一級首先暴露出來。

縣委書記：高危人群

據(jù)2009年民政部編纂的《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》數(shù)據(jù)，截至2008年12月31日，中國共有2859個縣級行政區(qū)劃，1463個縣。在中國幾十萬的處級官員中，2000多名縣委書記大概是權(quán)力最大、責任最大的一個群體。

“除了外交、軍事、國防這些內(nèi)容沒有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別。”中國國家行政學院教授杜剛建曾這樣描述縣委書記的權(quán)力。

縣委有三個主要權(quán)力——決策權(quán)、用人權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而縣委書記在其中常常被認為是“操盤手”。

“縣委書記既是政策的制定者，也是執(zhí)行者。若按權(quán)力多寡論，縣委書記不僅比同為處級干部的區(qū)委書記多，有時甚至相對而言比市委書記、省委書記都要多。”長期跟蹤調(diào)研縣委書記的監(jiān)督問題的華中師范大學管理學院教授尤光付說。

同級的地級市的區(qū)，只是市的派出機構(gòu)，人事權(quán)、財權(quán)都不歸區(qū)委書記管，而縣委書記則幾乎對所有縣里核心部門的一把手，都有任命權(quán)。

事實上，因為縣域不大，熟人社會中的人情往來，亦是潛規(guī)則。一位曾在湖北某縣擔任過縣委書記的官員說，即便得個重感冒，都有上百名干部來去探望，多有千元紅包，縣委書記也不好拒絕。“每年上級部門針對縣委書記的民主評議，還得靠這些局長、鄉(xiāng)長來投票。”上述官員說。久而久之，腐敗往往就此滋長，而縣委書記也會愈加陷入這種無可奈何的人情網(wǎng)中。

據(jù)媒體報道，2006年至2009年間河南共查處貪污受賄犯罪的縣委書記22名。前些年，在安徽僅以阜陽為中心的皖北地區(qū)，就先后有18名現(xiàn)任和原任縣委書記因腐敗被查處，原因多是因為賣官買官。

“一把手”的核心權(quán)力

“一把手絕對真理、二把手相對真理、三把手服從真理、其他把手沒有真理”，這一坊間流傳的段子，戲謔中展現(xiàn)了一些地方官場的真實生態(tài)。

四川某縣一位原縣委書記直言，“一把手”的核心權(quán)力就是對人、財、物、事的拍板權(quán)。在擔任縣委書記的4年間，從來沒有人在他拍板時提不同意見，唱反調(diào)的更沒有，“在縣域內(nèi)，我有絕對權(quán)力，這種權(quán)力用不用，什么時候用，怎么用，都是我說了算。”絕對的拍板權(quán)讓他有了諸多權(quán)力尋租的機會，到縣里搞開發(fā)的房地產(chǎn)老板先后送上100多萬元，希望得到他的“關(guān)照”。

“在位時，我做的決定，99.99%都不會有人反對，我反對的，其他人也不敢贊成。”一名因受賄被判刑的河南省某縣原縣委書記說，正是因為“一把手”說話太算話了，下屬們都爭先恐后地討好他，光是逢年過節(jié)向他“進貢”的禮金就達100多萬元，目的就是希望“書記在自己工作和個人進步問題上關(guān)心和支持”。

據(jù)報道，河南省盧氏縣原縣委書記杜保乾就公開宣揚過“就是論”，他多次強調(diào)：“和縣委保持一致就是和縣委書記保持一致，在盧氏縣就是縣委書記說了算。”

經(jīng)濟發(fā)展下的權(quán)力膨脹

縣委書記的個人權(quán)力膨脹自改革開放后越來越明顯。這與當代中國的經(jīng)濟大環(huán)境的發(fā)展不無關(guān)系。

過去遠離中心城市的、發(fā)展相對落后的縣一級成為經(jīng)濟發(fā)展競相開發(fā)的處女地，諸如“農(nóng)村的圈地運動”、“城市的拆遷運動”和“中小國企的改制運動”在縣一級如火如荼地“燃燒”、“蔓延”起來，經(jīng)濟大規(guī)模的發(fā)展不僅是縣一級經(jīng)濟發(fā)展的機遇，同時亦給縣一級腐敗的發(fā)展、泛濫創(chuàng)造了“機遇”，一般領(lǐng)導(dǎo)干部很難抵制大規(guī)模的經(jīng)濟開發(fā)會帶來“高額利潤”的“巨大誘惑”。

完成諸如“農(nóng)村的圈地運動”、“城市的拆遷運動”等這些“經(jīng)濟發(fā)展項目”，都不是“小項目”，都是資金涉及到幾十萬、幾百萬、幾千萬甚至成億元的“重大工程”。而這些“重大工程”、“大項目”的制訂、決策、拍板、制訂、實施，還必須是那些具有實權(quán)的縣委書記這樣的“大官”，于是“利益的紛爭”在縣一級往往是圍繞著縣委書記的“個人意志”而展開的。

尷尬的監(jiān)督系統(tǒng)

“縣委書記權(quán)力被濫用后，官場就可能淪為腐敗寄生圈和利益共生圈，縣委書記監(jiān)控中出現(xiàn)空監(jiān)、弱監(jiān)和虛監(jiān)的尷尬或無奈便顯得不足為奇。”尤光付說。

縣離省市比較遠，所以，省市黨委、紀檢部門很難直接對縣委書記進行監(jiān)管。而縣級領(lǐng)導(dǎo)按黨委分工，又在縣委書記統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，更是沒有膽量對縣委書記提出批評。因此，縣委書記的權(quán)力就處在一個上面管不著、中間管不了、下面不能管的真空里。尤其是對縣委書記權(quán)力的制約、個人行為的監(jiān)督，更是處在一個“空懸”的狀況：上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難。

處于監(jiān)督夾層中的縣委書記，權(quán)力運用是否得當，更多靠個人黨性修養(yǎng)。但顯然，這是靠不住的。“縣委領(lǐng)導(dǎo)班子決策通常采用醞釀制，就是公開表態(tài)，問大家有沒有不同意見，可只要書記定了調(diào)，誰敢公開反對？”反腐專家任建明說。

“郡縣治，則天下安”的古訓再次成為這個時代需要解答的命題。輿論在縣官限權(quán)方面也是呼聲不斷。

2010年，中紀委、中組部在全國范圍內(nèi)推動縣權(quán)改革，目的在于規(guī)范縣委的權(quán)力，從制度上克服縣委書記的“土皇帝”心態(tài)，遏制縣委書記腐敗高發(fā)的勢頭。

兩年過去，改革效果仍需觀察。但近期的一起案件或許仍能反映當下縣級官場的生態(tài)。2013年5月19日中旬，湖南省麻陽縣委書記胡佳武被偷拍案，已經(jīng)補充偵查完結(jié)，進入公訴程序。據(jù)了解，2012年2月初，3名干部共同謀劃在縣委書記胡佳武辦公室安裝竊聽、竊照設(shè)備，偷拍其違紀視頻，動機為解決政治待遇、職務(wù)提拔。

“監(jiān)視縣委書記”的扭曲現(xiàn)象，似乎反證出在現(xiàn)行社會大環(huán)境下，公權(quán)力巨大的利益想象空間和變現(xiàn)能力。