塌陷的地方債務

剛剛閉幕的中央經濟工作會議提出，把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，要加強源頭規范，把地方債務納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序，全力防控債務風險。地方債現在究竟有多少存量，最新的審計報告還未公布。國家審計署今年6月的報告是15萬億元到18萬億元，不同口徑的結果不一，連財政部前部長項懷成都懷疑這個數據，而國外研究機構認為應在20萬億元以上。

在經濟高增長過程中，中國財政狀況近年有了極大改善，去年財政收入已接近12萬億元，總體看來政府債務風險是可控的。20萬億元的債務對應每年有10多萬億元的財政收入，問題似乎不大，而嚴重性在于我們的債務形成機制非常復雜。

從資金來源看，大部分來自于貸款，其他來源于信托和理財產品。而在后兩塊相對脆弱的金融鏈條上，早已狼煙四起。目前吉林信托發行的一單礦業信托就遭遇兌付危機，涉及金額數十億元。而多個地方發生政府類債務償付困難的違約事件，銀行貸款被展期，信托產品由政府兜底，理財類產品投資者埋單。

從另一個角度看，政府債務規模有不同的口徑，國債負債率在1994年到2010年間的平均水平為12.52%，如果將隱性負債考慮進來的話，截至2010年，直接顯性債務（國債）占GDP比重為19.07%，再加上直接隱性債務則為39.17%。如果再把建鐵路、修公路、造機場、蓋房子，包括政策性銀行債務、鐵路債、央企債務、甚至央行發行的中央銀行票據、政府負有償還責任的債務都不再是小數字。從赤字率看，債務風險可控，但從債務負擔來看，中央財政包袱沉重，不可掉以輕心。

這兩年，局部地區地方債口子越撕越大，最典型的政府債違約事件當屬云南的城投債，雖然省政府答應兜底，但危機引信并未完全解除。在城投債和信托融資熱潮中，大量的城投債接替平臺貸成為融資主渠道，目前云南省存續的城投債共有39只，融資金額累計401億元，超過2/3的兌付期集中在2017年至2019年。多家平臺公司因出現巨額虧損，償債能力堪憂，借新還舊的“龐氏游戲”在擊鼓傳花。

過去200多年間，全球發生了250多次主權債務違約的歷史事件。過去20年間，從墨西哥金融危機（1994年）、亞洲金融危機（1997年），到后來的俄羅斯（1998年）、巴西金融危機（1999年），再到2008年美國次貸危機及2009年歐債危機，究其本質都是資產負債入不敷出的危機。

不科學的政績觀和發展觀牽引下的大拆大建、無度負債使一些地方“鬼城”頻出，加劇重復建設和資源錯配，扭曲產業結構，加劇結構性矛盾，形成許多產業的過剩。政府收支行為決定了財政、金融是一對連體兒。財政分灶吃飯體制下，極具競爭性特質和企業家精神的地方政府，不能直接舉債，就創造性地通過成立法人主體的平臺來融資，于是紅頂商人滿天飛。

但是，沒有一本地方債務的賬本是簡單的。地方政府為了支撐經濟建設所需的龐大支出，把土地視為一只“生金蛋的老母雞”。在土地和金融相互強化的過程中，銀行體系內以土地為主要抵押物的不動產規模呈現爆炸性增長，成了“最大的地主”，而土地價格膨脹撐破了銀行的資產負債。

開封、新鄭、神木、鄂爾多斯、貴陽、溫州等地，都給我們提供了鮮活的“中國版底特律樣本”。甚至有專家認為“某些地方政府債務漏洞比希臘的狀況還要差”，一些地方雖然在形式上沒有破產，但在技術上、實質上已近乎破產，只是不停地靠借新還舊的債務展期和中央財政的隱性擔保來維系。

中央經濟工作會議把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，說明決策層的高度重視，問題已經到了十分緊要而迫切的層面，不可掉以輕心。