關(guān)于我國違憲審查制度的思考

【摘 要】憲法是國家的根本大法，其主旨是限制國家權(quán)力和保障公民個人權(quán)利。違憲審查制度是與憲法密切關(guān)聯(lián)的制度，它的有效建構(gòu)可以保障憲法主旨的實現(xiàn)。當今世界，大多數(shù)國家均己建立行之有效的違憲審查制度，而我國現(xiàn)行的違憲審查制度卻不完善，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。這樣一來違憲審查制度就成了空中樓閣。因此，亟需建立一套符合我國國情的違憲審查制度。

【關(guān)鍵詞】憲法；違憲審查；審查模式；審查范圍

違憲審查指具有違憲審查權(quán)的機構(gòu)，對特定的規(guī)范性文件或特定主體的行為進行合憲性審查，以裁定其是否違憲的法律制度。它的目的在于保障憲法的真正實施，內(nèi)容包括違憲審查主體、審查對象、審查程序及制裁結(jié)果等。它是一種重要的憲法監(jiān)督手段，對于保障憲法實施、維護憲政秩序具有重要意義。本文將在分析違憲審查制度的中國適用問題及我國學者現(xiàn)有觀點的基礎(chǔ)上提出自己關(guān)于構(gòu)建我國違憲審查制度的具體設(shè)想，以期對于完善我國違憲審查制度能夠提供一些有益的借鑒。

一、違憲審查制度的中國適用問題

在我國，盡管《憲法》和其他憲法性法律如《立法法》等都對我國的違憲審查制度作了相應(yīng)的規(guī)定和完善，但迄今為止我國還沒有出現(xiàn)過一起由違憲審查機構(gòu)依職權(quán)對法律、法規(guī)或行為違憲等進行審查。擔任過最高人民法院院長的肖楊曾經(jīng)指出：“我國沒有西方那樣的違憲審查制度和違憲追究制度，但我們也不是沒有違憲審查，只不過不是司法機關(guān)審查，而是立法機關(guān)審查?！蔽覈F(xiàn)行違憲審查制度存在以下問題：

1、缺乏專門的違憲審查組織機構(gòu)。憲法規(guī)定由全國人大和人大常委會監(jiān)督憲法實施。但是兩者都非常設(shè)機構(gòu)，議程及立法任務(wù)相當繁重，根本無暇顧及憲法監(jiān)督。同時代表的素質(zhì)又難以適應(yīng)憲法監(jiān)督工作的專業(yè)性、技術(shù)性較高的要求。表面上看，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施是最具權(quán)威的監(jiān)督模式。但是由于沒有專門的違憲審查機構(gòu)，人大監(jiān)督制度缺乏可操作性。

2、缺乏違憲審查的專門程序。在憲法法院、憲法委員會審查制下，各國相應(yīng)地建立了具體的實施違憲審查的程序。在司法審查體制下，普通法院在審案中也附帶地實施違憲審查，即按照司法程序進行違憲審查。立法機關(guān)審查制下，立法機關(guān)按照立法程序進行審查。但是違憲審查與立法存在很大的差異，完全依照立法程序進行違憲審查，使違憲審查的啟動、基本原則、審查及具體決定的內(nèi)容等，實際上存在空白。

3、違憲審查范圍狹隘?！读⒎ǚā返?0條所明確的違憲、違法審查的對象僅僅是“同憲法或法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”，而法律、規(guī)章、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章則勿需進行違憲違法審查。實際上，作為憲法的下位法的法律和作為法律下位法的規(guī)章、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章也是有違憲、違法可能的。

4、違憲審查主體不明確。我國憲法第62、67條規(guī)定全國人大及其常務(wù)委員會行使憲法監(jiān)督權(quán)，憲法99條規(guī)定，地方各級國家權(quán)力機關(guān)都必須在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法的實施。憲法還同時規(guī)定：“國務(wù)院、地方各級人民代表大會、縣級以上的各級人民政府都有不同程度的憲法監(jiān)督權(quán)?！比鐕鴦?wù)院有權(quán)改變或撤銷各部委發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章，并有權(quán)改變或撤銷地方各級行政機關(guān)不適當?shù)臎Q定和命令；縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府不適當?shù)臎Q定。這些規(guī)定必然導致權(quán)限劃分不清和管轄沖突。

二、學界對構(gòu)建我國違憲審查制度的現(xiàn)有觀點及其評析

在結(jié)合考察與借鑒各國違憲審查模式的基礎(chǔ)上，學界在完善我國違憲審查制度問題上大致有以下幾種觀點：

1、司法審查模式。這種模式主要以美國為代表，由普通法院行使違憲審查權(quán)。如有些學者主張由最高人民法院行使違憲審查權(quán)。這一觀點在探討應(yīng)該實行何種模式完善我國違憲審查制度的初期較有市場，但隨著研究的不斷深入和成熟，這一觀點越來越?jīng)]有市場了。司法機關(guān)審查模式是建立在三權(quán)分立和制衡原則基礎(chǔ)之上的，而在我國現(xiàn)行的人民代表大會制度之下，由人民法院審查人大立法幾乎是不現(xiàn)實的。因此，筆者認為司法審查模式并不可取。

2、憲法法院審查模式。主要借鑒歐洲大陸國家的審查模式，設(shè)立憲法法院專門負責違憲審查工作。在具體制度設(shè)計上，有學者主張憲法法院由全國人大選舉產(chǎn)生并向全國人大負責，具有相對獨立性。該模式是較為可行的審查模式，但還是存在一定的缺陷。憲法法院向全國人大負責，這就很難保證自身的獨立地位，對全國人大立法進行審查的實效性難以保證。因此，筆者認為該模式還有待進一步完善。

3、憲法委員會審查模式。主張在全國人大之下設(shè)立憲法委員會行使違憲審查權(quán)。這是一種被多數(shù)學者認同的主流觀點。該審查模式既體現(xiàn)了對全國人大最高國家權(quán)力機關(guān)地位的尊重，又能部分消除立法機關(guān)自我審查的弊端，是完善我國違憲審查制度較為理想的選擇，但還是存在一定缺陷。憲法委員會從屬于全國人大就很難保障憲法委員會的獨立地位，其違憲審查活動的獨立性和實效性就會受到一定影響，難以充分發(fā)揮違憲審查制度的功能。因此，筆者認為該模式還需要進一步加以完善。

4、復合審查模式。主張由最高國家權(quán)力機關(guān)與司法機關(guān)共同負責違憲審查的一種違憲審查模式。其主要內(nèi)容就是在全國人大之下或者全國人大常委會之下設(shè)立憲法委員會與最高人民法院內(nèi)部設(shè)立的違憲審查庭共同行使違憲審查權(quán)，共同負責違憲審查。然而，在我國現(xiàn)行的人民代表大會制度之下，由最高人民法院對全國人大及其常委會的立法進行審查的可行性不大。因此，筆者認為復合審查模式也不可取。

三、建立中國特色違憲審查制度的構(gòu)想

建立以全國人民代表大會領(lǐng)導的，以憲法委員會為主體和司法系統(tǒng)相配合的，采用事前事后相結(jié)合的審查方式的違憲審查運行機制是我們較為現(xiàn)實的一種選擇。

1、在全國人民代表大會之下，設(shè)置憲法委員會，以專司違憲審查職責。把違憲審查職能從現(xiàn)有的人大常委會中分離出去，賦予憲法委員會憲法解釋、爭議裁決和違憲審查意見報告權(quán)。憲法委員會對全國人民代表大會負責，受其監(jiān)督和領(lǐng)導。設(shè)置憲法委員會，可以克服我國違憲審查沒有專門受理機構(gòu)的缺陷，也好啟動審查程序。這樣做，不改變我國人民代表大會的根本政治制度，加強違憲審查地位、職能和作用，反而有利于維護全國人民代表大會的最高權(quán)力地位，進一步鞏固我國的國體和政體。對立法機關(guān)來講這也是建立依法行使權(quán)力的制約機制的有效辦法。

2、明確界定違憲審查的范圍。違憲審查范圍的界定，應(yīng)該包括兩個層面：（1）審查對象的限定性，即哪些事項、行為屬于違憲審查的范圍。從理論上講，只有將憲法規(guī)范具體化的普通立法過程和參與國家權(quán)力行使、有可能濫用憲法法定權(quán)力的組織和個人的行為才能被納入違憲審查的范圍；（2）審查程度的限定性，即違憲審查的具體化程度的界定。違憲審查是抽象的立法審查，是具體的職權(quán)行為審查，還是包括對違憲侵權(quán)受害者個人的憲法救濟？這一審查程度的限定性直接關(guān)系到違憲審查對象的具體范圍和違憲審查的啟動和處理方式。據(jù)此分析，中國違憲審查范圍的設(shè)計，必須解決三個問題：一是執(zhí)政黨的行為是否屬于違憲審查的范圍；二是公民的個人行為是否一定要被納入違憲審查的范圍；三是憲法訴訟是否應(yīng)該成為違憲審查法定的啟動和處理方式。執(zhí)政黨的行為應(yīng)該被明確界定為違憲審查的主要對象。在中國現(xiàn)行政治體制下，執(zhí)政黨雖然不享有憲法規(guī)定的國家權(quán)力，但在國家政治運作中行使著決策的權(quán)力，并且實際享有一定的國家權(quán)力，如重大的人事任免權(quán)、重大事項的決定權(quán)等，因而必須對其行為的合憲性進行審查，以防權(quán)力的濫用導致對國家憲政體制的破壞和對憲法權(quán)利的侵害，這也是與中國憲法規(guī)定的社會主義法治原則和執(zhí)政黨的黨章規(guī)定相一致的。至于公民的個人行為則不是違憲審查的對象。公民個人行為沒有參與憲法權(quán)力行使的因素存在，因而不可能構(gòu)成權(quán)力的濫用。公民個人行為對其他憲法所保護的權(quán)益的侵害屬于普通違法或犯罪的范疇，應(yīng)依據(jù)普通法律追究其法律責任。而將憲法訴訟確定為一種啟動違憲審查的法定方式在中國則是一種迫切的現(xiàn)實需要，建立相應(yīng)的憲法訴訟制度有助于公民憲法權(quán)利的切實有效保障。