村民議事會機制設(shè)計的比較研究

【摘 要】近年來，“村民議事會”這種新型村級自治機制在一些地方悄然興起，帶來了所在地區(qū)的村級政治生態(tài)的民主化，帶動了村級經(jīng)濟的發(fā)展，促進了鄉(xiāng)村的和諧。同時，村民議事制度又呈現(xiàn)多樣化，各成體系的局面。在此背景下，筆者通過選取溫嶺和成都農(nóng)村基層議事會模式進行比較研究，從而深化學(xué)界對類型各異的村民議事會的認(rèn)識，并對村民議事會機制優(yōu)化提出建議。

【關(guān)鍵詞】協(xié)商民主；村民；議事制度

十八報告指出：要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點、拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。村民議事會作為一種新型的村級治理機制，強調(diào)全體村民的整體意志和村民對村級事務(wù)的經(jīng)常性參與，可以提升村民自治程序民主化、科學(xué)化水平，促進鄉(xiāng)村治理的民主決策和管理水平。

一、村民議事模式解析

（1）浙江溫嶺“民主懇談會”。浙江溫嶺處了改革開放的前沿低地帶--東部沿海地區(qū)，隨著改革開放的號角聲吹響，溫嶺農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了相應(yīng)的政治、社會、經(jīng)濟狀況的變化，原有的村兩委為主的村級社會治理機制，滿足不了基層農(nóng)村群眾的參與到基層自治中的要求，于是民主懇談會變應(yīng)運而生。溫嶺市的“民主懇談會”歷經(jīng)了三個發(fā)展階段：第一階段的“民主懇談會”起源于優(yōu)化干群關(guān)系第二個階段為“決策咨詢”功能的出現(xiàn)和發(fā)展，第三個階段是從“民主懇談會”向“民主聽證會”的轉(zhuǎn)型。“民主懇談會”實際上是政府決策的公開聽證會，是公共權(quán)力行使者與公民間的平等對話會，也是不同利益群體之間的協(xié)調(diào)溝通會”。“民主懇談會”通常由村黨組織主持，由廣大的群體或相關(guān)的代表參與。它主要有四種形式：一是村級民主懇談活動；二是村級民主議事制度，三是“民情懇談”活動。

（2）民主懇談的運行機制。議題：在村一級議題可由“村兩委”提出， 也可由村民代表或村民聯(lián)名提出。在舉辦懇談會前， 要先把決策事項的初步方案或意見向群眾公布；民主懇談主持人和村干部的角色是：主持和協(xié)調(diào)會議討論，引導(dǎo)會議形成共識并在此基礎(chǔ)上有序推進并最終制定出具體政策措施和集體行動；參與人：依據(jù)議事的性質(zhì)而定， 既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政府部門的代表和村民代表或居民代表， 同時也歡迎普通民眾或關(guān)心這一問題的人自由參加；程序：旨在對議案進行公開公正地討論，當(dāng)事人可以提出意見，進而完善政策方案，最后進行現(xiàn)場選擇， 必要時還需增加投票程序；掛牌銷號制度：村民的意見通過民主懇談會反映后，工作人員將各種意見進行歸類、編號、登記、匯總整理后當(dāng)日通過主要領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)意見， 并予以掛牌。承辦人對接收的事項， 必須使當(dāng)事人滿意后才能銷號。不滿意的重新處理，直到滿意為止。

（3）積極的政治效應(yīng)：1、民主懇談會的運作方式改變了傳統(tǒng)基層社會管理模式，調(diào)整了村民自治體系的權(quán)力配置，形成了以“議事會”為核心的決策監(jiān)督體系。“中國的地方治理向來是權(quán)威型的，而這種權(quán)威型的治理面臨著這樣或那樣的挑戰(zhàn)。”英國政治學(xué)家吉登斯提到：“目前的治理方式必須適應(yīng)全球化時代的新情況，而且權(quán)威，包括國家的合法性，必須在一種積極的基礎(chǔ)上得以重構(gòu)”。在“民主懇談會”的實踐中，人們可以看出中國基層治理方式正走出權(quán)威型的模式，向民主治理方向發(fā)展。2、“民主懇談會”為村民實踐“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”開辟了一條有效路徑，提高了村民的政治參與能力，從而避免了以村民以極端的方式來表達利益訴求，有利于和諧社會的建設(shè)。3、把村民代表納入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地征用、宅基地審批等重大事項的決策過程，構(gòu)筑了干部與村民面對面交流溝通的平臺，開辟了一條聯(lián)系群眾、優(yōu)化決策、化解矛盾、改進工作的新途徑，提高了社區(qū)黨組織決策的科學(xué)性和工作的有效性。 二、四川成都：“新型村級治理新機制”

“村民評議會”是對以村黨支部和村委會為架構(gòu)的“村級治理機制”的發(fā)展和完善。目前，中央授權(quán)的“社會管理體制綜合配套改革實驗區(qū)”之一的四川成都市在推進新農(nóng)村建設(shè)及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，在涉及到農(nóng)民切身利益問題的土地糾紛，集體資產(chǎn)處理等問題時，創(chuàng)造性地發(fā)展出以“村民議事會”為中心的新型村級治理機制。

（1）議事會的產(chǎn)生辦法。村支部書記任務(wù)是召集和主持村民議事會，黨組織負(fù)責(zé)議題審核和把關(guān)；議事會在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。組議事會成員由一戶一票選舉產(chǎn)生，村議事會成員在組議事會成員中選舉產(chǎn)生，一般不少于20人，其中村組干部不超過50%。

（2）運行機制：黨組織負(fù)責(zé)把關(guān)新村級組織運行規(guī)則的審定、議題的提出、議題的審查、督促村級組織規(guī)范運行和決議落實；村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行村民（代表）會議和村民議事會的決定和承接政府下移的公共服務(wù)和社會管理職能；村民議事會作為常設(shè)決策機構(gòu)，受村民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級自治事務(wù)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)；村集體經(jīng)濟組織：與村委會逐步分離，積極完善集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理機制，健全法人治理結(jié)構(gòu)，按照市場經(jīng)濟規(guī)律運行，依法獨立開展經(jīng)營活動，成為自主經(jīng)營的獨立市場主體。

（3）社會政治意義：1、豐富了村民自治的形式與內(nèi)容。通過構(gòu)建充分體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和“由民作主”有機統(tǒng)一的村級協(xié)商治理機制，村民能夠有效地參與到村級各項事務(wù)管理、決策和監(jiān)督。2、鞏固了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組織在村級治理機制中，主要在議題的提出、審查及監(jiān)督落實起到主導(dǎo)作用，而把決策權(quán)和實施權(quán)交予了議事會和村委會，規(guī)范了村黨組織在村級事務(wù)的施政行為，提高了決策民主化和科學(xué)化，鞏固了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。3、有效促進了基層矛盾化解。在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，通過村民議事會，搭建起以民主協(xié)商調(diào)解農(nóng)村矛盾的制度性平臺，以群眾自治的方式解決了災(zāi)后重建、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等工作中出現(xiàn)的大量難點問題。

三、兩種議事模式評析

共性分析：1、從議事會模式設(shè)計目的來看：無論是溫嶺的“民主懇談會”還是四川成都的新型農(nóng)村社會管理體制都努力引導(dǎo)普通群眾參與村莊事務(wù)的決策和監(jiān)督上來，保障和落實村民相應(yīng)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而提升黨組織在基層自治的合法性；2、從議事會的運行過程看：兩者的議題產(chǎn)生和會議議程都是受黨組織控制的，議事會會議較之以前是新增的民主決策環(huán)節(jié)，其通過的決議交由村委會實施。這體現(xiàn)了將村民自治的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分開又相互制約的制度設(shè)計；3、從制度實施的效應(yīng)看：兩者都是地方政府從健全基層民主制度的實踐探索著眼，都有利于鍛煉、提升農(nóng)民的民主參與能力，為農(nóng)民利益表達提供一個穩(wěn)固的渠道，有利于農(nóng)村社會和諧可持續(xù)發(fā)展。

個性分析：1、從議事會的決策權(quán)看：前者側(cè)重于監(jiān)督層面和村務(wù)公開，政務(wù)公開層面，目的是為了確保農(nóng)民對村務(wù)決策和實施的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而村級事務(wù)的決策權(quán)還是主要掌握在基層黨組織手上；而后者則在授權(quán)范圍內(nèi)則具有相對獨立的決策權(quán)，黨組織只是在議題的把關(guān)和會議的組織及主持方面起一個牽頭和協(xié)調(diào)作用。2、從村委會在議事模式中的職能看：村委會在兩種體制中的作用大不相同，前者的村委會在整個議事模式中起到了主導(dǎo)作用，而后者的村委會則成為村民議事會體系中的執(zhí)行機構(gòu)。3、兩者的黨員對議事會的參與不同。民主懇談會中黨組織和參與懇談會的村民群眾是相對分離的，而后者村民評議會則是黨員在評議會里占有一定的比例。

四、優(yōu)化空間

1.提升村民的民主參與能力：目前許多村民在村務(wù)議事過程中，往往以自身的或本氏族的利益為出發(fā)點或者眼光短淺，對別人或其他氏族的利益和村集體的長遠(yuǎn)利益考慮的不多。由此，應(yīng)對議事會成員加大政策宣傳教育力度，深化對其對制度實施目的和意義的認(rèn)識，提高其對議事能力。議事會成員要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，按照制度規(guī)定好的程序有序參與，積極為村級事務(wù)提建議、獻方案，謀發(fā)展。

2、明確界定各個權(quán)力主體的權(quán)限：村民議事會作為新型村級治理機制的中心，其行使的權(quán)力范圍和職責(zé)如何區(qū)分于原有的村民（代表）會議及村民委員會；村民議事會的議事范圍如何劃定；村民議事會成員的產(chǎn)生辦法在各地沒有標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，如男女比例，年齡限制等。

3、在流動性人口較多的村莊，議事會中應(yīng)該保留一部分外出務(wù)工的農(nóng)民名額，鼓勵這部分人參與村務(wù)議事活動。因為這部分人往往是文化水平高，年富力強的中青年人。議事時間靈活選擇：可以根據(jù)他們在外務(wù)工的特點，選擇在節(jié)假日期間。如能現(xiàn)場議事最佳，如不能則可以在議事方式上，允許其通過現(xiàn)代化的通訊手段，手機、qq等向議事會負(fù)責(zé)人和議事會表達個人意見，行使自己的議事職權(quán)。從而提升議事會的議事水平和代表性。

五、結(jié)語

發(fā)展基層民主是建設(shè)中國特色社會主義政治文明的一重要切入點。上述兩類議事制度從健全議事機制建設(shè)角度探尋了我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的路徑，為民主的發(fā)展尋找和確定新的生長空間。兩種議事模式在推行中的經(jīng)驗也將為今后其他地區(qū)深入推進基層民主政治建設(shè)提供一些有益的參考和借鑒。而兩個地區(qū)接下來的進一步發(fā)展，必須根據(jù)地區(qū)實際，不斷健全議事機制，借鑒各地發(fā)展經(jīng)驗，為全面建成小康社會不懈奮斗。

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