地方政府保障房供給的合作性努力與自私性努力：一項實證研究

摘要：地方政府具體落實保障房供給政策，其行為取向是保障房有效供給的決定性因素。構建改進的多任務委托代理模型，研究激勵約束機制與地方政府付出的努力，以及與保障房供給行為取向之間的關系。研究結果表明：其一，地方政府的合作性努力水平與激勵強度正相關。其二，約束機制缺失時，地方政府的自私性努力水平不隨外部性強度的變化而變化；存在有效約束機制時，自私性努力水平與懲罰強度負相關。因而，增加保障房有效供給，既要激勵地方政府的合作性努力，也要約束地方政府的自私性努力。

關鍵詞：保障房；地方政府行為；激勵機制；合作性努力；自私性努力

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）10-0005-06

一、引言及文獻述評

改善低收入家庭的居住條件，維護低收入家庭的基本居住權，是重要的民生問題，是政府應盡的一項職責。根據我國政府間職責劃分標準，中央政府將保障房供給的具體落實任務委托給地方政府，市縣政府負責建設用地的無償劃撥與大部分建設資金的籌集。然而，在當前分稅制、地方官員政績考核機制、問責制等激勵與約束機制下，地方政府不斷進行保障房供給行為的適應性調整，除了實施與中央政府利益一致的合作性努力（皮建才，2010）[1]，更有激勵實施與中央政府利益不一致的自私性努力（皮建才，2007）[2]，使得保障房供給效果不甚理想。因此，探究地方政府在保障房供給過程中實施的不同努力及其根源，對于構建保障房有效供給的長效激勵機制、促進保障房供給的制度化，具有重要的現實意義。

從既有文獻看，研究地方政府保障房供給行為取向的文獻并不多見，少數學者考察了地方政府輕視住房保障的傾向。比如，高波（2010）[3]研究認為，地方政府普通存在“重發展，輕保障”的傾向，住房保障問題比較突出。因為對政府的住房保障行為沒有相應的法律規定，對政府住房保障缺乏硬約束，地方政府為了加速經濟發展而忽視了財政在住房保障方面的投入，地方政府在提供住房保障方面嚴重缺位，致使保障房供給嚴重不足。賈春梅（2012）[4]研究認為，地方政府為了增加預算內外收入而產生“重市場、輕保障”傾向。發展住房市場可以帶來可觀的營業稅及土地出讓金等預算內外收入，而無償劃撥保障房用地喪失土地出讓金，喪失商品房建設的各類稅收，并且還要使用其他來源的預算內收入來承擔保障房建設成本，因而，地方政府的理性選擇自然是發展住房市場。上述研究描述了與經濟發展相比或者與住房市場相比，地方政府表現出的“輕保障”行為取向，同時也揭示了財政收入是地方政府輕視住房保障的成因，為本文的研究奠定了良好的基礎。然而，遺憾的是，其一，既有文獻主要關注了財政收入對地方政府保障房供給行為取向的影響。然而除了財政收入，其他激勵機制同樣影響地方政府行為，比如地方官員晉升。另外，約束機制也會影響地方政府行為，比如問責制。其二，既有研究考察的是某一時間段內的行為取向。事實上，從1998年住房保障制度實施以來，隨著激勵與約束機制的變化，地方政府保障房供給行為取向一直進行著適應性調整，即地方政府保障房供給行為取向存在一個變遷過程。

根據以上分析，本文首先梳理地方政府保障房供給行為取向的變遷過程，考察引致地方政府保障房供給行為取向的激勵與約束機制。其次，本文將地方政府在保障房供給過程中付出的努力區分為合作性努力與自私性努力，并將兩種努力、不同的激勵約束機制共同引入改進的多任務委托代理模型，進行一般均衡分析，考察激勵約束機制與地方政府兩種努力之間的關系。最后，有針對性地提出構建保障房有效供給的長效激勵機制的政策建議。

二、地方政府保障房供給行為取向變遷分析

1994年開始的分稅制改革實質上是中央政府與地方政府之間的財政收入分權改革，財政支出責任劃分變化不大，地方政府仍然需要承擔基本公共物品的供給責任（李學文等，2012）[5]。于是，地方政府的財權事權不對等程度加深。為了緩解地方財政壓力，分稅制默許了地方預算外收入的存在。另外，“招拍掛”土地出讓制度改革等一系列經濟體制改革也賦予了地方政府一些相對獨立的權力，這就為地方政府追求土地出讓金等預算外收入、熱衷于發展轄區經濟提供了制度基礎，也成為增長型地方政府①形成的外在激勵條件。

中央政府將保障房建設的具體實施任務委托給地方政府。地方政府供給保障房將同時減少地方政府的預算內收入與預算外收入。具體而言，其一，保障房建設用地需要地方政府無償劃撥，在年度土地供給總量既定的情形下，擠占商品房建設用地，喪失土地出讓金等預算外資金；其二，失去將土地用于商品房開發帶來的各類稅收等預算內收入，并且還需要地方投入大量資金用于保障房建設。因而，地方政府供給保障房不會給其帶來任何財政收益，換言之，地方政府缺乏供給保障房的財政激勵。

在現行政府治理架構下，地方政府官員對上負責，地方官員的政治地位變遷由上級政府根據績效考核決定。因此，地方官員政績考核體系成為影響地方政府保障房供給行為取向的重要因素之一。2007年底之前，中央政府對保障房供給的重視度不夠，地方政府與中央政府在保障房供給上心照不宣，造就了住房保障嚴重滯后于住房市場的發展失衡。2007年底之后，中央重新重視保障房供給，大力推進保障房建設，但地方政府依然消極應對保障房供給（張雙甜等，2010）[6]。保障房供給未納入地方官員政績考核體系之前，地方政府未有動力供給保障房，地方政府表現出“既不重視保障房供給數量，更不重視保障房供給效果”的行為取向。其后，中央政府推行住房保障工作目標責任制，陸續將保障房年度開工量、竣工量等數量目標任務納入考核范疇，并實行問責制，地方政府隨之表現出“重目標數量任務完成，輕供給效果”的行為取向。

（一）激勵與約束機制均缺失時，地方政府表現出“消極應對保障房供給數量與質量”的行為取向

20世紀80年代之前，上級政府單純以政治表現考核下級政府，據以決定下級政府官員的政治地位的變化。20世紀80年代以來，隨著中國發展戰略轉變為“以經濟建設為中心”，官員政治變遷的考核標準由過度強調“政治表現”變成了多維度的考核。但是，考核指標主要集中在GDP、FDI、稅收上繳量等容易識別的指標上，形成了以GDP為核心的地方官員政績考評機制，造就了地方官員“以經濟績效為主”的政績觀（周黎安，2004）[7]。于是，地方政府官員為了追求政治利益最大化，其理性選擇是盡可能促進任期內的經濟增長。

在此制度背景下，地方政府缺乏保障房供給激勵。原因在于，其一，保障房供給不能快速促進地方官員任期內的經濟增長；其二，當保障房供給的數量和質量未納入地方官員政績考核體系之中時，保障房供給數量多少和供給效果如何幾乎不影響地方政府的政治績效。因而，地方政府表現出“消極應對保障房供給數量與供給效果”的行為取向。

在地方政府保障房供給的上述行為取向下，保障房供給績效表現出“數量嚴重不足、供給效率極其低下”的特征。其一，對廉租房供給情況考察后發現，2008年以前，廉租住房供應量嚴重不足，建設規模難以滿足居民需要（見圖1、圖2）。就全國廉租住房資金投入情況而言，1999—2007年的10年間資金投入總計僅為164.8億元，幾乎僅為2008年全年廉租住房資金投入額的一半（見圖1）。就廉租住房每年新增戶數而言，在1998—2006年，全國廉租住房保障戶數僅為32萬戶，2007年新增68萬戶，2008年新增153萬戶[8]（見圖2）。其二，對經濟適用房供給情況考察后發現，2008年以前，經濟適用房投資占住宅總投資的比例不高。根據國家統計局公布的統計數據計算可得，1998—2008年，經濟適用房投資占住宅總投資的比例最高為16.6%，最低為4.3%，經濟適用房投資增長率在2002年、2004年、2005年均為負值，2005年經濟適用房投資下降率高達14.3%，而同期住宅投資增長率卻高達22.9%。此外，經濟適用房新開工面積占比、銷售面積占比的情形與投資占比情形近乎一致（見圖3）。

（二）對保障房供給數量實施激勵與約束機制后，地方政府出現“重數量完成，輕供給質量”的行為取向

2011年底，住房和城鄉建設部代表全國保障性安居工程協調小組，與各省區市簽訂了次年住房保障工作的目標責任書，將保障房目標任務的完成數量情況（主要包括新開工面積、投資額、銷售面積）納入地方政府官員政績考核體系之中，并實施考核問責制。對建設資金與土地不落實、政策措施不到位、建設進度緩慢地區的政府主要負責人進行約談；對沒有完成年度目標任務的地區，監察部、住建部等部門要視情況對其政府主要負責人進行問責②。2012年又將保障性住房的竣工量納入考核范疇，對保障房竣工量目標任務完不成的市縣政府主要責任人處以行政處分、降級，乃至免職等嚴厲處罰。在對保障房供給數量實施激勵與約束機制之后，地方政府開始重視上級政府分解下來的保障房建設目標數量任務。而保障房供給質量因為難以識別、不易計量等原因不易與政績掛鉤，保障房供給質量與保障效果仍未納入地方官員政績考核體系之中，并且難以問責，因而，中央政府對地方政府保障房供給行為的激勵與約束機制缺失；公眾對保障房供給效果與供給質量的發言權不大，保障房供給的公眾滿意度并不影響官員的政績，因此，公眾對地方政府保障房供給行為的激勵與約束機制同樣缺失。上級政府難以對保障房供給效果與供給質量問責，公眾更無法對保障房供給質量問責。于是，地方政府表現出“重數量完成，輕供給質量”的行為取向。

在地方政府保障房供給的上述行為取向下，保障房供給績效表現出如下特征：保障房建設數量突飛猛進、年度建設數量目標任務完成較好，但是，閑置、湊數、錯配、選址位置偏遠、配套設施不全、挪作他用等異象凸起，保障房供給質量與保障效果不盡如人意（陳立中，2010）[9]。就供給數量而言，2012年絕大多數市縣政府均對外公布完成或超額完成了上級政府下達的年度建設數量目標任務。比如，2012年1-9月，江蘇省新開工保障房31.6萬套，竣工14.1萬套，即僅用9個月的時間，江蘇省已超額完成了中央和省政府下達的全年目標任務[10]。比如，2012年，阜陽市也對外公布全面完成了年度目標任務[11]。再比如，截至2012年6月底，寶雞市共開工各類保障性住房4.734 1萬套，僅用半年時間就已完成年度目標任務的117%[12]。就保障房供給效果與保障效果而言，審計署公布的保障房審計結果（2012年第33號公告）顯示，部分保障房分配不夠嚴格，依然存在部分保障對象不應準入卻準入、應退出卻未退出等保障房錯配現象，依然存在部分保障房被違規銷售、挪作他用或半年以上閑置等保障房供給失效現象。

（三）結語

基于“制度—行為—績效”的分析框架，本文描述了地方政府保障房供給行為取向的演化路徑，考察了引致地方政府保障房供給行為變遷的激勵與約束機制，發現隨著激勵約束機制的變化，地方政府保障房供給行為取向有不斷進行著適應性調整的趨勢。

三、激勵機制、地方政府努力與保障房供給行為取向

本部分構建改進的多任務委托—代理模型（Bolton，2005）[13]，考察不同激勵約束機制與地方政府在保障房供給過程中實施的不同努力，以及不同行為取向之間的定量關系。

（一）“多任務”概念的理論界定

本模型中的“多任務”概念類似于皮建才（2010）[1]曾給出的界定，即多任務并非指委托人委派給代理人在形式上的多任務，而是指代理人在執行中央政府委托的任務時私下增加自利任務，從而使形式上的單任務變成了實際上的多任務。對保障房供給而言，中央政府作為委托人將保障房供給這一任務委托給地方政府，但是，地方政府在落實該任務時，既會增加保障房供給，付出與中央政府利益一致的合作性努力，也會在此過程中“偷工減料”，付出能給自己帶來私下收益、而給中央政府帶來外部成本的自私性努力。于是，地方政府的自私性努力帶來的后果是：不注重保障房供給質量，選址偏遠、配套設施不全、建設質量監管缺失等。

（二）地方政府付出的努力的概念界定與區分標準

現實中，準確區分地方政府供給保障房而付出的努力屬于合作性努力，還是屬于自私性努力，存在一定的難度。為了方便研究，本文采用如下三個標準對合作性努力與自私性努力加以區分：其一，是否給中央政府帶來外部成本？其二，是否給地方政府帶來正常收益？其三，是否給地方政府帶來私下收益？基于此，本文把能給地方政府帶來正常收益但不能帶來私下收益、并且能給中央政府帶來收益而不帶來外部成本的努力稱之為合作性努力；把不能給地方政府帶來正常收益但能帶來私下收益、不能給中央政府帶來收益卻帶來外部成本的努力稱之為自私性努力。中央政府無法直接控制地方政府付出的合作性努力與自私性努力，但可以運用激勵機制提高地方政府的合作性努力，運用約束機制減少地方政府的自私性努力。

（三）地方政府的合作性努力帶來的收益與成本

假定地方政府在保障房供給過程中付出合作性努力e1帶來的收益為：R=e1+？著1，e1反映合作性努力e1帶來的確定性收益③，？著1是符合正態分布的隨機沖擊，是外生的不確定性因素，即客觀風險因素？著1～（0，？滓12）。e1和？著1的許多組合均可以產生相同的R，較高的合作性努力可能會被較差的運氣所抵消，而較低的合作性努力也可能會被較好的運氣所掩蓋。

假定地方政府付出合作性努力而獲得的正常收益為sR，0≤s≤1，是地方政府供給保障房的激勵強度（可能是來自于中央政府的轉移支付等財政激勵，也可能是地方政府官員晉升激勵）。那么，中央政府獲得的收益則為（1-s）R。假定地方政府付出合作性努力e1為其帶來的成本為c（e1），參照皮建才（2010）[1]的做法，成本的表達式設定c（e1）=■。

（四）地方政府的自私性努力帶來的收益與成本

假定地方政府付出自私性努力e2給保障房有效供給帶來的負面影響為f（e2），地方政府獲得的私下收益為B（e2），相應的風險為？滓22，付出的成本為c（e2）。為了簡化分析并得到顯式解，參照皮建才（2010）[1]的做法，假定f（e2）=■e22，θ>0表示外部性強度，f′>0，f″>0。地方政府的私下收益B（e2）④的表達式設定為：B（e2）=lne2，B′>0，B″<0。同時，成本c（e2）的表達式設定為c（e2）=■。

（五）合作性努力的激勵機制存在、自私性努力的約束機制缺失情形的考察

遵照政府間委托代理關系中委托人與代理人風險偏好的標準假設，本文假設委托人（即中央政府）具有風險中性型的風險偏好、代理人（即地方政府）具有常數絕對風險規避（CARA）型的風險偏好。所以，其效用函數形式為u=-e-？濁w，其中？濁是絕對風險規避系數，？濁=-■>0，w是地方政府的等價貨幣收入。地方政府付出合作性努力后獲得的正常收益為sR，付出自私性努力后獲得的私下收益為B（e2），地方政府付出兩項努力帶來的總成本為C（e1，e2）=■e12+■e22。

于是，地方政府的效用函數的具體形式為：

u=-e-？濁[sR+B（e2）-C（e1，e2）]（1）

那么，地方政府的確定性等價收入（certainty equivalence）為期望報酬減去風險金，即：

CE=s（e1+■1）+B（e2）-C（e1，e2）-■？濁var[s（e1+？著1）+B（e2）]

=se1+lne2-■e12 -■e22-■（s2？滓12+？滓22）

地方政府最大化期望效用函數Eu=-Ee-？濁w等價于最大化上述確定性等價收入。

假定地方政府的保留等價收入為0，那么，只有地方政府的確定性等價收入大于等于0，地方政府才愿意接受委托代理合同。因此，地方政府的參與約束為CE？叟0，即：

se1+lne2-■e12 -■e22-■（s2？滓12+？滓22）？叟0（2）

地方政府的激勵相容約束（IC）為：

maxse1+lne2-■e12-■e22-■（s2？滓12+？滓22）（3）

中央政府風險中性，其期望效用等于期望收入，于是：

EU=E[（1-s）R-f（e2）]=E（1-s）（e1+？著1）-■e22=（1-s）e1-■e22（4）

此時的規劃問題為中央政府在地方政府的參與約束和激勵相容約束下最大化自己的期望效用：

■=（1-s）e1-■e22（5）

s.t.式（2）與（3）

對式（3）中大括號中的部分對e1求導，并令導數等于0，得到：e1=s。

對式（3）中大括號中的部分對e2求導，并令導數等于0，得到：e2=1。

將e1=s，e2=1，以及取等號的式（2）帶入式（5），得到：

■（1-s）e1-■e22

=■e1-se1-■e22

=■e1+lne2-■-■-■（s2？滓12+？滓22）-■e22

=■s-■-■-■（s2？滓12+？滓22）-■（6）

式（6）對s求導，并令導數等于0，得到：

s=■（7）

進一步地有：e1=s=■（8）

由此可以得到如下兩個結論：

結論1：信息不對稱下，地方政府的合作性努力水平取決于地方政府供給保障房受到的激勵強度，對地方政府供給保障房的激勵強度越大，地方政府實施的合作性努力水平越高。

結論2：信息不對稱下，地方政府的自私性努力的約束機制缺失時，地方政府的自私性努力恒等不變，不隨外部性強度的變化而變化。

（六）激勵與約束機制并存情形的考察

假定對保障房供給過程中地方政府的自私性努力給予一定的懲罰，使其在付出自私性努力后，不僅得到私下收益，而且負擔一定的懲罰成本。參照皮建才（2010）[1]的研究，假定地方政府所受懲罰的函數表達式與自私性努力帶來的負外部性的函數形式一致⑤，p（e2）=■，？茁為地方政府的自私性努力受到的懲罰強度，？茁≥0。

于是，地方政府的效用函數變為：

u=-e-？濁[sR+B（e2）-C（e1，e2）-p（e2）]（9）

地方政府的確定性等價收入變為：

CE=se1+lne2-■e12-■e22-■（s2？滓12+？滓22）-■（10）

式（10）對e2求偏導，經整理可以得到：

e2=■（11）

結論3：存在自私性努力的約束機制時，地方政府的自私性努力水平與對所受的懲罰強度存在反向相關關系。即對自私性努力的懲罰強度越大，地方政府的自私性努力水平越低。

四、結論與政策建議

本文構建改進的多任務委托——代理模型，考察激勵約束機制與地方政府供給保障房時付出的兩種努力之間的關系。研究得到如下結論：其一，在保障房供給過程中，地方政府的合作性努力水平與其受到的激勵強度正相關。其二，約束機制缺失時，地方政府的自私性努力水平不隨外部性強度的變化而變化；存在有效懲罰機制時，自私性努力水平與受到的懲罰強度負相關。

有效規制地方政府行為，增加保障房有效供給，需要從兩方面著手：

其一，通過激勵機制提高地方政府的合作性努力水平。對地方政府而言，有效的激勵機制包括財政激勵和晉升激勵。（1）在現行財政分權體制下，提高地方政府的財政分成比例、加大保障性安居工程專項轉移支付激勵地方政府在保障房供給過程中實施合作性努力。（2）在中國現有政府治理架構下，地方官員越來越多地被認為是“政治人”而非“經濟人”（喬坤元，2013）[14]。從這個層面上說，晉升激勵似乎比財政激勵更有效。因而，提高地方政府的合作性努力水平，需要進一步完善地方官員晉升激勵機制。通過完善地方官員政績考核體系，將保障房供給水平、供給效果與政績掛鉤。同時，將轄區居民對保障房供給的滿意程度通過同級人民代表大會集中后，納入地方官員政績考核體系之中（葛揚等，2011）[15]。

其二，通過約束機制降低地方政府的自私性努力水平。（1）盡快出臺住房保障法，明確各級政府的保障房供給責任，限制地方政府在保障房供給過程中的自利偏好。（2）不僅需要繼續對保障房供給數量進行考核問責，而且要增加對保障房供給質量情況的考核問責。對保障房土地不落實、政策措施不到位、建設質量存在質疑地區的政府負責人進行約談；對確實存在建設質量問題、保障房錯配問題的地區，要視嚴重程度對其政府主要負責人進行相應的問責；對保障房供給公眾滿意度低的地區的官員政治晉升實行“一票否決制”。

注釋：

①增長型地方政府，與生產型地方政府、發展型地方政府、公司型地方政府、企業型地方政府等概念的含義基本相同，通常是指以經濟增長為主要目標的地方政府模式。

②國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見，國辦發〔2011〕45號。

③收益既包括貨幣化收益，也包括非貨幣化收益，比如政治收益，因此，此處收益為等價收益。

④模型中B（e2）和f（e2）表達式的設定屬于比較強的假設，這是由委托—代理模型在方法論上的內在邏輯悖論決定的（皮建才，2010）。

⑤該假定意味著對地方政府實施的自私性努力給予了完全對等的懲罰。

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責任編輯、校對：關 華