基于個人利益視角的美國消防服務供給模式分析

摘要：公共產品理論認為公共產品與服務應該由政府壟斷提供。但是公共選擇學派在理論上的創新以及歐美國家私有化改革實踐都證明了公共產品私人供給的可能性。19世紀中期美國消防服務供給模式向市政化演進，是私人利益所致，市政化對包括消防員、保險公司和政治家在內的利益集團都有益處。對中國公共產品供給政策的借鑒和啟示：引導社會組織參與公共物品的提供；明確劃分各級政府事權范圍，并以法律形式確定下來；完善政治決策程序，提高政府服務效率。

關鍵詞：公共產品與服務；市政化；私人利益；供給模式

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）12-0077-05

一、引言

傳統理論認為，公共產品與服務的提供屬于“市場失靈”領域，由于存在“免費搭車”現象，私人部門難以有效供給，只能由公共部門來提供。然而，在現實社會中，具有非排他性和非競爭性的純公共物品的種類和數量是極其有限的，大多數是介于純公共物品和私人物品之間的準公共物品。純公共物品應由政府壟斷提供，而準公共物品的提供可以通過引入市場機制來有效配置資源，從而達到增進社會總體福利水平的目的。

在實踐層面上，歐債危機愈演愈烈的事實證明，政府壟斷提供公共產品可以提高社會福利水平，但長期來看是不可持續的。在國內，伴隨著國家鼓勵民間資本進入鐵路、航空、金融服務、教育事業等領域改革進程的加快，如何將民間資本在資金、技術上的優勢與政府在市場資源上的優勢進行合理配置，以及向社會提供公共產品與服務的供給模式等問題都是值得深入研究。并且，隨著改革步入深水區，改革的深入勢必將會觸動既得利益集團，他們會對于整個社會有利但是于己不利的政策進行抵制，這也是一個不可忽略的問題。

基于以上背景，本文重點分析了19世紀中期美國消防服務供給模式演進過程背后的真實原因。得出的結論是政府官員為了獲得政治任免權而推進消防服務市政化進程，而且市政化對包括消防員、保險公司和政治家在內的利益團體都有益處。這一進程使得美國消防服務從由志愿者私人提供轉變為政府壟斷提供。并且還闡明了對中國公共產品供給模式的借鑒與啟示。

二、相關文獻綜述

呂恒立（2002）引用布坎南的理論將所有產品分為四大類，接著引用英國燈塔的例子重點分析了私人供給的可能性，指出了契約和產權制度在其中的重要作用，在此前提下，才可以用技術手段將不付費者排除在外，最后闡述了私人供給與政府治理結構的轉型的關系，指出政府在其中要提供制度激勵，規范政府的職責范圍，尋求政府、市場和社會在公共產品供給領域的均衡點，以更有效地提供公共產品，實現公共利益。

賈曉璇（2011）主要對公共產品理論的演進過程進行研究。公共產品理論雛形最早可以追溯到大衛·休謨和亞當·斯密時代，其后經過瑞典學派和奧意學派的發展，新古典綜合派經濟學家薩繆爾森是公共產品理論的集大成者。此后，該理論又被馬斯格雷夫、布坎南和蒂布特進一步發展，布坎南指出公共產品的不純粹性，蒂布特構建了地方性公共產品模型。新制度經濟學派從產權角度進行了分析，指出只要有清楚界定的產權，通過自由交易，以利潤最大化為原則，可以導致資源的最優配置，結果可能會產生比政府干預更大的效用。將科斯的交易費用與產權理論進一步推廣到公共產品理論，可以用來探討政府與市場的關系。

程浩、管磊（2002）對公共產品、準公共產品和私人物品的概念進行了界定，又詳細討論了政府對公共產品和準公共產品的提供范圍、規模和資金來源，以及各級政府的分工，分析比較了公共供應和私人供應、公共生產和私人生產。最后闡述了對我國財政理論和實踐的意義，明確指出財政作用范圍應限于公共產品和準公共產品中的公共屬性部分，對于私人產品和準公共產品中的具私人屬性部分應逐步推出，也就是說財政應從經營性和競爭性領域退出。

Fred S.McChesney（1986）指出，美國的消防服務供給模式以前是由志愿者提供的，直到19世紀后半期變為由政府提供，現在又變為政府、志愿者共同提供，詳細分析了這一系列演進過程背后的真實動因，得出結論是政府提供消防服務并不是完全出于公共利益，這與公共產品理論中的“市場失靈時就要由政府干預”并不一致。

三、美國消防服務私人提供實踐中存在的問題

與英國燈塔私人提供類似，志愿消防公司通過為社會提供消防服務，從保險公司獲得獎金，從而為俱樂部成員的社交活動提供資金和各種福利設施，而且還擴大了政治社交圈，提高了志愿消防俱樂部成員的社會地位。在一定歷史時期，消防服務私人提供的形式滿足帕累托最優條件，促進了整個社會福利水平和效率的提升。但是隨著時間的推移，私人提供模式的弊端也逐漸顯現。

（一）火災導致公司財務風險過大甚至破產

一些火災中的損失是如此嚴重以致個人和保險公司都無力賠償受害者。例如，在1736年查爾斯頓建立了第一家消防保險公司，但是1740年的大火摧毀了碼頭、倉庫和300多間房屋并使這家公司破了產。其他的保險公司也建立了起來，但同樣在大火后破產倒閉。1871年的芝加哥大火幾乎造成了2億美元的損失，但是只有5 000萬美元被201家保險公司用風險資產作抵押來進行賠償，這場大火導致大部分公司無力償還債務而只能破產。

志愿消防公司一般都是非營利性的，它們和保險公司在工作上密切配合，以應對火災后的賠償。但是火災中的損失往往無法準確估量，具有不確定性。一場大火很有可能造成很大的損失，以致私人俱樂部和保險公司無力賠償，造成破產清算。公司破產意味著投保人投保的財產無法得到有效賠償，造成了投保人利益受損，從而影響整個社會的福利水平。

（二）消防服務受益者數量的增加引起福利損失

隨著19世紀美國領土不斷向西部擴張，志愿消防公司在西部也像在東部那樣廣泛地建立起來。與此同時，享受消防服務的人數規模也在不斷增加，為了滿足對消防服務日益增長的需求，原有的志愿者俱樂部成員主要由社會精英組成的人員結構發生了改變，如果全是由社會精英組成消防俱樂部的話，那就不足以向社會提供足夠的消防服務，不能很好地滿足社會成員的消防需求。在這種情況下，志愿者俱樂部不得不擴大志愿者的招募數量和降低招募標準，從而吸納更多不同身份的公民加入俱樂部。但是同一職業成員間的友愛對志愿者俱樂部來說相當重要，志愿消防公司實際上都是些類似兄弟會的精英團體。非營利俱樂部提供消防服務沒有顯示出低效率，但是成員身份混雜的俱樂部提供服務的意愿不如成員身份單一的俱樂部那么令人滿意。這可以通過志愿者消防俱樂部的人員構成來加以說明，這些俱樂部往往都是由同一種族或者同一職業的人員構成的。例如，芝加哥的消防俱樂部成員主要是英國人和德國人；圣路易斯的兩家俱樂部都是由具有同一職業的人員組建而成的。隨著俱樂部成員身份越來越復雜，提供消防服務的效率會有所下降。

（三）獎金制度導致俱樂部精英主義發生腐敗

正如上文所提到的，為了應對日益增長的消防需求，志愿者俱樂部降低了招募標準，招募了越來越多的職業拳擊手和暴徒，俱樂部成員成分也變得越來越混雜。此時，獎金制度的弊端開始顯現出來。為了爭奪第一個到達現場從而獲得相應的獎金，消防俱樂部招募更多的暴徒來和其他公司競爭，這些消防員在火災現場爭吵起來并引發了暴力事件，從而延誤了救火，造成整個社會的福利損失。這也使得原有的俱樂部精英主義逐漸解體。美國各地方市政當局認為火場暴力事件是主要原因，所以紛紛將消防服務市政化，盡管面對來自兼職消防員的強烈抵制。到1871年，大多數大城市宣布私人俱樂部非法，相應成立支付工資的消防局。

四、消防服務市政化的兩種理論解釋

（一）公共利益理論解釋

由私人定義產權以避免暴力事件帶來的低效率是可能的。這可以通過英國早期的燈塔由私人定義產權來證明。然而，隨著受益者數量不斷增加，產生了“擁擠性”，私人定義產權就會出現低效率甚至不可能。因為，此時該種產品或服務就不具有公共產品所具有的非競爭性，也就是說在一定的區間內，邊際成本不是零，消費者的增加引起了提供成本的增加。同時，隨著受益者數量的增加，會產生“免費搭車”現象，即坐享公共物品帶來的利益，卻不愿意承擔相應費用的人。如果人人爭當“免費搭車者”，結果就是公共產品無人提供，社會利益受損。正如以上所述，19世紀美國領土不斷向西部擴張，消防服務的受益者不斷增多，導致了社會總利益受損。所以，必須要由政府來定義產權。傳統的公共利益理論解釋把政府視為公共利益最大化者，從公共利益最大化角度出發來定義產權，把政治家看成是理想化的具有公共服務精神的人。

（二）私人利益理論解釋

但是傳統理論沒有考慮到市政化帶來的一些明顯的低效率問題。取消保險公司向私人俱樂部支付獎金的制度而由政府免費提供會產生道德困境，因為縱火的人不再支付滅火的成本。另外，為了雇傭專職消防員，會產生新的稅收從而帶來福利損失。更為重要的是，以奧爾森為代表的公共選擇學派提出“政府失靈”的概念。該學派認為，面對社會成員的偏好和不同利益集團的壓力，政府不可能計算出社會福利函數的最優解。政府機構的組成人員和其他社會機構的組成人員一樣，都是由具有個人動機和個人利益的個人所組成的；由這些個人組成的政府自然要把個人利益帶進政府決策中。于是，政府失靈就是必然的了。

通過對歷史事實的考察，公共利益模型并不能很好地解釋消防服務的市政化。有證據認為是出于各種利益團體的私人利益目的，促成了向市政化的轉移。私人利益模型并不能解釋市政化的每一個方面，但是比起其他的解釋更符合目前已有的證據。

五、私人利益促成消防服務的市政化

三個利益團體會從轉向由納稅人支撐的消防服務中獲益，公共組織的出現是因為它有利于消防員、保險公司和政治家。公共組織允許消防員通過接受勞務報酬來賺錢，而這些工作以前都是志愿者免費提供的。它也使保險公司通過減少成本而增加了利潤，而這些成本在其他情況下又是不得不承擔的。最后，市政化給予市政官員新的任免權，為了加強向公共控制的轉移，政治家們鼓勵并容忍火場暴力事件的存在，他們采用拒絕在消防服務中定義或加強私人產權的方法來達到這一目的。對新政府雇員職位的開放提供了新的選票和任免權，而且還給政治組織提供了額外的支持。消防部門人力和設備所需的附加的稅收收入還給政府官員更大的對資源的控制和新的方法來影響選票。

（一）暴力事件并不是市政化的根本原因

正如已經指出的，對市政化的傳統解釋是19世紀為控制消防員暴力行為的需要。暴力本身而不是各種利益團體的利益導致市政化的論斷并不被轉向公共化的政府部門模式所支持。如果是暴力引起市政化，有著最多暴力行為的城市本該最先走向市政化。和消防有關的暴力事件在東部城市相對西部城市是一個更早出現的問題。在辛辛那提消防公司記錄里直到1845年或者更往后才出現有關暴力事件的記錄，而東部城市早在一代人以前就有了這種問題，但辛辛那提卻是第一個（1853年）走向市政化的城市。紐約和費城是暴力事件最嚴重的地方，但卻是最后市政化的（分別是1865和1871年）。盡管東部大城市最經常遭受暴力的襲擾，但卻是小城市最先認識到應該改革消防部門。暴力的發生率和轉向公共化的時機的相關性是負相關，而不是像公共利益模型所說的正相關。

更能說明問題的是市政當局對暴力的反應。實際上，志愿者面臨的主要問題來自于城市警察和政治家容忍甚至鼓勵暴力行為。雖然志愿者試圖去定義產權為的是通過他們自己的成員去控制暴力，但是市政當局卻有讓暴力持續存在甚至加劇的動機。因為，消防員的暴力對政治家可能是有幫助的，暴力為地方政府壟斷提供了一種有益的現實依據。政府官員有動機來制止警方保護私人面臨的消防員和故意破壞他人財產者的暴力行為，由此造成的混亂將為政府控制消防服務提供可辯護的理由。事實上，有很多證據表明，合作的缺失和來自警察和政治家的積極干預在消防暴力中扮演了很重要的角色。在紐約，高效的消防要求消防員和警察之間的合作，因為后者要對發現火情并維持現場的秩序負責。然而，警察卻拒絕發現火情，而且警察的這種行為是不受懲罰的并且無罪的。

（二）市政化可以保證志愿消防員的職位

公共利益模型下，城市會采用某種績效選擇形式來選擇最好的消防員并淘汰掉暴力的和不適合的人。但實際上，并沒有事實依據支持城市中對于新的職位將使用績效判斷標準的論斷。志愿者的祖父條款①才是普遍現象。1858年，孟菲斯一家報紙對其他城市的市政化做了調研，當一個部門走向公共化時，就是志愿者被選為消防隊伍中來并支付給他們高額的工資。在辛辛那提，公共化的決定之后，所有的志愿者公司都渴望成為支付工資的組織；在紐約，所有的工程師和消防員和幾乎所有的新公司的私人成員都成為了志愿消防部門的成員。雇傭模式也反映了符合祖父條款的消防員們的要求。盡管聲稱市政化需要職業的、全職的消防力量，城市經常從支付消防員工資讓他們做兼職工作開始，而這些工作以前都是志愿性質的并允許他們保持他們的全職職業。例如，辛辛那提在1853—1873年只是雇用兼職消防員。消防員繼續他們的全職工作但是還能領取一份年薪來提供服務，而這項服務以前是作為志愿者以零成本提供的。

但雇傭過程的其他方面可能提供更有說服力的證據來對抗公共利益模型。支付工資的紐約消防員被要求成為城市居民——一個似乎和消防能力水平無關但對選票卻很重要的判斷標準。芝加哥新的市政部門被政治家們利用，被視為政治分贓制的一部分，甚至消防員自己也承認這一點。更能說明問題的是，甚至最暴力的消防員也得到了政府的工作。

市政化的公共利益解釋盡管面對來自志愿者的強烈反對它還是發生了，但事實正好相反——在兩座城市，志愿者成功地抵制了城市企圖控制消防服務的企圖。在辛辛那提，市政委員會命令涉及暴力事件公司的設備沒收充公，有效地解散了俱樂部。志愿者公司成功起訴并使市政委員會的命令無效。在1836年紐約市通過一項關于給每家公司配備設備維修人員的決議，并支付500美元的薪水給助理工程師，他將監督這些維修人員。市政委員會也解雇了志愿者的首席工程師，消防員以總罷工做出回應，然后投票不支持那些贊成該決議的市政委員，直到確保該決議的撤銷。

當1865年開始第二次市政化時，紐約的志愿者表現得很溫順。沒有像1836年那樣舉行罷工，他們平靜地羅列出了所有設備的目錄并把它交給市政當局。然而不像1836年的決議那樣，新的法案提出消防員也應被支付工資，而不僅僅是工程師。沒有績效標準來選拔支付工資的消防員，雖然紐約最終采納了嚴格的心理和生理檢查來選拔新的消防員。就像上面所提到的，新的付工資的消防隊員只是從志愿者行列中被任命。

（三）市政化使保險公司業務整合，促進資源合理配置

傳統理論認為市政當局的干預可以阻止私人保險公司有害的獎金制度。公共利益模型不能解釋如果它被認為是產生暴力的根源的話，為什么在志愿者時代政府繼續，甚至增加了它們自己的獎金制度。個人利益模型注意到一些暴力行為實際上對掌握任免權的政治家是有好處的，但是不利于保險公司。因此，人們可能會發現城市支付的獎金在暴力時期增加了，而私人公司實際減少或者結束了支付獎金的制度，而這些獎金助長了暴力行為。

市政化過程中保險公司的作用也和私人利益模型是一致的。因為在志愿者時代，志愿者公司的消防設備和收入來源都是由保險公司提供的，無論是實物捐贈還是給予補貼。而隨著市政化的展開，政府逐漸取代了保險公司來為消防隊提供物質保障，因此保險公司的消防服務業務就逐漸被剝離出去。這項業務在以前的志愿者時代給保險公司帶來很大的成本，而又很少盈利。所以，保險公司致力于在許多城市引入支付工資的消防部門并且在紐約消防員的市政化過程中扮演了尤為積極的角色。保險公司花費了5萬美元進行院外游說支持市政化，并被指責進行賄賂以確保市政化法案的通過。可以明顯看出，市政化提供了大量的租金給保險公司，至少其中一部分耗費在尋租行為上以確保法案的通過。

六、對中國公共產品供給的啟示

（一）引導社會組織參與公共物品的提供

中國各級政府應該逐漸退出公共產品或服務的生產領域，更多地轉向服務領域，即建立服務型政府，積極引導民間資本參與公共物品的提供過程，形成公共服務提供主體多元化模式。根據《2008年事業單位分類改革辦法》規定，將現有事業單位分為承擔行政職能的事業單位、從事生產經營活動的事業單位、從事公益服務的事業單位。事業單位改革后，第一類應逐步轉為行政機構，第二類應逐步轉為企業，只有第三類繼續保留事業單位序列，國家財政退出以上兩類企業的保障范圍。對于義務教育機構、公共衛生機構等一類單位財政應予以全額保障，普通高等教育機構等二類單位應部分保障，可基本實現由市場配置資源的三類單位實行經費自理。因此，政府通過給予私人組織特許權的方式，明確規定產權歸屬，將財政資金主要用于全額保障型產品和服務，另外制定詳細具體的社會公眾參與方式的法律條文，有助于多元化供給模式的實現。

（二）明晰劃分各級政府事權范圍，并以法律形式確定下來

政府提供具體的公共產品和服務的前提是要有一個明確的法律規定，規定各級政府事權的邊界。例如，美國也是實行財政分權管理體制的國家，政府層級分為聯邦、州和地方政府三級，每一級政府的職責劃分相當清晰，屬于州政府的事權范圍聯邦政府不得干預。

我國應通過人大立法的方式制定有關政府職責范圍的法律，以法律的形式規定各級政府的事權內容。通常情況下，中央政府負責提供那些收益范圍跨區域的，可供全國居民同等消費和享用的產品，如國防、外交、國家政策制定、基礎科研和醫療等；地方政府提供具有區域性的，與該區域居民利益緊密相關的產品，如交通安全、環境保護、社會治安等。

（三）完善政治決策程序，提高政府服務效率

公共選擇學派認為可以通過某種公共選擇機制將個人偏好和個人決策表達為一種社會的偏好和公眾的決策，選舉代表自己利益的政治家，將自己的偏好反映在政治投票中。西方國家代議制政府發展日趨完善，而我國缺乏社會公眾對政府財政決策的社會約束和監督機制，這也是造成公共服務提供效率不高的原因之一。

政府受公眾“委托”籌集財力，并按照公眾意愿提供公共物品和服務，這是一個集體行動和集體決策的公共選擇過程，整個過程都應體現社會公眾的偏好和意愿。為此，就必須形成一整套貫穿于整個財政運行過程的制約、監督機制來約束政府的行為，只有這樣才能保證最大的社會效用和配置效率。因此在完善政府供給公共產品制度框架的過程中，要通過公共選擇機制逐步建立社會公眾對財政決策活動的參與機制和利益表達機制。

注釋：

①祖父條款是一種規定，是指某些人或者某些實體已經按照過去的規定，從事一些活動，新的法規可以免除這些人或者這些實體的義務，不受新法律法規的約束，繼續依照原有的規定辦事。

參考文獻：

[1]McChesney， Fred S. Government Prohibitions on Volunteer Fire Fighting in Nineteenth Century America：A Property Rights Perspective[J]. Journal of Legal Studies，1986，15（1）：69-92.

[2]Rogers Ahlbrandt，Jr.， Efficiency in the Provision of Fire Services， 16 Pub. Choice 1 （1973）.

[3]Todd Sandler John T. Tschirhart， The Economic Theory of Clubs：An Evaluative Survey， 18 J. Econ. Lit. 1481，1492（1980）.

[4]程浩，管磊.對公共產品理論的認識[J].河北經貿大學學報，2002，（6）：10-17.

[5]賈曉璇.簡論公共產品理論的演變[J].山西師大學報（社會科學版），2011，（2）：31-33.

[6]呂恒立，試論公共產品的私人供給[J].天津師范大學學報（社會科學版），2002，（3）：1-6.

[7]譚英俊.中西公共服務市場化改革比較研究[J].商業研究，2012，（6）：31-37.

責任編輯、校對：許永兵

The Analysis of American Firefighting Service Supply Mode from the Self-interest Perspective

Zhang Zihui

（School of Economics， Tianjin University of Finance Economics， Tianjin 300222， China）

Abstract： The theory of public goods that the public products and services should be provided by the government monopoly. But public choice school innovation in theory as well as the European and American countries privatization reform practice have proved the possibility of private supply of public products. In mid nineteenth Century USA fire service supply model to the municipal development， is a private interest due， the municipal is beneficial for firefighters， including insurance companies and politicians， interest group. The reference and Enlightenment of the public products supply policy China is to provide guide social organizations to participate in public goods； a clear division of responsibilities among governments at all levels， and to determine the legal form； improving the political decision-making procedures， to improve the efficiency of government service.

Key words： Public products and service； The municipal； Private interests； Supply mode