國外智能交通系統建設機制研究綜述

摘 要 智能交通系統的建設逐漸受到世界各國的重視，科學合理的推進機制有利于智能交通系統的順利建設。從發展模式、機構設置、政策扶持、資金支持和標準化建設五個方面對國外智能交通系統建設推進機制情況進行研究，在具體分析研究的基礎上，總結出值得借鑒的經驗，為我國智能交通系統的建設提供理論參考。

關鍵詞 智能交通系統 建設推進機制 經驗借鑒

中圖分類號：U495 文獻標識碼：A

0 前言

隨著機動車保有量的持續增加，交通擁堵和交通安全問題越來越嚴重，智能交通系統（Intelligent Transportation System， ITS）作為解決相關交通問題的有效途徑，已得到世界各國的高度重視。研究國外ITS建設推進機制，可以反思其存在的問題，從中得到啟發，從而揚長避短，促進我國ITS建設健康有序地進行。

ITS建設需要有一定的發展模式作為指導，在此指導之下組建推進機構，明確各成員的責任和義務；需要根據建設項目的特點及建設經費預算，選擇合適的投融資模式。此外，ITS建設既需要相關政策文件和上位規劃的指導，也需要優惠政策的保護，這些都需要政府部門負責制訂和發布。另外，ITS在建設前如果沒有統一的建設標準，建成后系統的兼容性和各子系統間的整合會受到影響。本文所研究的ITS建設推進機制主要是關于ITS建設前期的準備工作，比如智能交通系統建設模式的選擇、建設推進機構的組織、建設資金的投入、相關政策的制定以及建設標準的制定和選擇等。

1 國外智能交通系統建設現狀

在美、日、歐等ITS建設比較先進的國家，ITS發展正處于產業化形成和大規模應用階段。這些國家制定了不同層次的ITS發展戰略規劃，對一系列的推進機制進行了探索研究，并不斷將其賦予實踐。

1.1 ITS發展模式

從國外的ITS建設經驗分析，ITS的發展模式主要包括兩種：自頂向下和自底向上。

（1）自頂向下模式。“自頂向下”即政府主導型發展模式，是指政府通過對ITS發展所需要的資源要素進行配置，制定各參與方所遵守“游戲規則”，以最終實現政府所預先設定的發展目標的一種發展模式。這種模式的主要特點為政府是計劃和政策的確定者以及開發項目的提出者，研究機構與企業是是項目的實施者，即項目組織規劃由政府出面，而項目研究開發由各個研究機構和開發商參與。美國ITS建設主要采取的是自頂向下模式，政府通過ITS America提出全國統一的體系框架，并進一步推出一系列相關法案明確ITS的重要性。

自頂向下模式的優點在于：政府部門統一規劃和協調，在“資源共享、利益共有”的原則下，各研究機構和企業具有較強的統一性和協作性，對這“政、企、學、研”相結合的ITS建設與經營管理機制的形成很有好處。缺點在于：由于信息的不完全性和計劃實施的相對穩定性，這種模式不一定符合現實情況的需要，且這種模式意味著政府部門要拿出部分資金進行研究，容易給政府帶來較大的財政壓力。

（2）自底向上模式。自底向上的模式是指各參與方對ITS發展所需要的資源要素獨立進行研究開發，然后對所開發的系統、功能等進行整合的一種發展模式。這種模式的主要特點在于各個獨立的經濟實體獨立確定自己的研發內容和發展方向，不受政府約束，資金自籌，成果獨占。日本和歐洲的ITS建設最初采取的都是自底向上模式。日本的發展模式特點是先進行單點功能突破，再進行系統整合。而歐洲最初是由各成員國獨自進行ITS開發，但發現由此帶來了問題系統的整合性和兼容性不足的問題，為此，后來歐洲又開展了一系列的研究發展計劃（如FRAME計劃等），以實現ITS開發國家之間、城市之間的協同開發。

自底向上模式的優點在于：其研究開發工作是由各實體組織獨立進行，比較靈活，且在市場需求推動下有利于快速得到成果，且由于其范圍比較小，資金問題相對容易解決，對政府部門沒有太大的財政壓力。缺點在于：由于沒有統一的規劃和指導，各子系統協調性、兼容性和整合性較差，不利于ITS向更高更完善的層次發展。

1.2 ITS建設推進機構設置

從美、日、歐等國的ITS建設情況可知，其ITS建設推進機構主要是由政府部門負責組織，與企業及研究機構合作，并開始形成政、企、學、研相結合的運作模式。

1994年，美國ITS協會（ITS America）經由國會批準成立，以促進ITS的實施和標準化，參與的組織成員包括政府機構，私有公司、公共機構，以及負責ITS 技術研究、開發和部署的學術機構等。協會在ITS方面的主要工作包括四個方面：（1）對ITS信息進行管理和交換；（2）發布和展示ITS新技術；（3）支持地方和州范圍的ITS計劃；（4）提高公眾對ITS的認識。

日本設立了專門負責在5個省廳（警察廳、總務省、經濟產業省、國土交通省），大學和科研機構以及民間企業之間聯絡的ITS的促進機構——車輛、道路、交通智能化推進協會VERTIS（Vehicle Road Traffic Intelligence Society）作為ITS建設的推進機構，以推進ITS領域中的技術、產品的開發及推廣應用工作的開展。

歐洲ITS的建設與研究工作是由官方（主要是歐盟）和民間研究機構共同進行的。歐洲大部分國家比較小，ITS的開發建設是與歐盟的交通運輸一體化建設進程緊密相連的。歐洲ITS大項目（如PROMOTE和DRIVE計劃）的建設通過跨國合作，子項目則通過全歐聯和、局部地區聯合、單個國家或城市進行建設。

1.3 ITS建設的推進政策文件

ITS發展國或地區所采取的發展政策是決定ITS推進速度的重要因素，它體現了這些國家或地區對發展ITS的態度。從美、日、歐ITS發展的歷程來看，ITS快速發展的一個頗為關鍵的因素在于指導性政策文件（尤其是具有里程碑意義的重大文件）的制定和頒布。

美國于1991年頒布了《陸上綜合運輸效率化法案》（簡稱冰茶法案ISTEA），1998年頒布了《面向21世紀的運輸平衡法案》（簡稱TEA-21），這兩部法案都從立法的高度，對美國ITS的發展進行了統一規劃，并制定了投資計劃。繼TEA-21頒布后，又發布了《美國五年ITS項目計劃（1999-2003）》和《美國十年ITS項目計劃》，展望了ITS的發展藍圖，制定了美國ITS的確切目標。《ITS Program Plan 2008》總結了ITS進程的演變，ITS研究起源以及支持ITS發展的計劃等。2010年5月ITS JPO制定的《ITS Strategic Research Plan， 2010-2014》主要描述了新型ITS研究，ITS探索以及ITS跨領域支持等方面的內容。這些計劃回顧了ITS的發展進程，展望ITS的發展藍圖，并確定了ITS發展目標，為美國ITS的發展指明了方向。

日本在上世紀90年代中后期開始制定基本國策來推動ITS的發展。1995年，四省一廳聯合制定和發布了《公路、交通、車輛領域的信息化實施方針》，提出了日本ITS研究開發的九大領域。1996年7月，制定了《推進ITS總體構想》，提出了日本未來20年ITS的長期構想，ITS開發和實施計劃，明確了產、學、官、商的合作開發機制，對日本ITS的推動具有劃時代的重大意義。在2000年的《形成IT社會基本法》、2001年的《E-JAPAN戰略》以及2001年的《E-JAPAN優先政策計劃》（提出了加強ITS研發的相關政策）中，ITS都被放在了IT社會中的關鍵要素位置。《ITS Hand Book（2006）》把日本ITS建設提升到國家戰略的高度，全民促進ITS發展，并積極向國際標準靠攏。

歐洲意識到要成功實施ITS，就必須保證各成員國不同層次上的協調合作，于是開始頒布一系列的政策文件。1997年制訂了《歐盟道路交通信息行動計劃》，其中涉及到ITS的多個層面，包括研究開發、協調合作、技術融合、融資、立法等。2000年制定了《電子歐洲行動計劃》，該文件提供了一系列政治決策和行動計劃，為大量ITS項目的實施鋪平了道路。2001年制定了《2001-2006各年指示性計劃》（簡稱MIP），其中的TEMPO（Trans—European Intelligent Transport Systems Projects）計劃專門協調道路交通ITS相關的項目。2001年歐盟更是將ITS計劃納入了未來10年交通政策白皮書《歐洲2010交通政策：決策的時刻》中，著重強調了ITS將成為歐洲交通領域發展中不可分割的一部分。2008年12月歐洲委員會通過了一項行動計劃，明確了ITS在道路交通中的發展和應用，提出了一些有針對性的措施，以加快歐洲成熟的ITS應用和服務的普及。2011年5月，委員會制定了關于執行“歐洲議會和理事會指令2010/40/EU”的工作計劃，決定設立歐洲ITS咨詢小組，就ITS的發展和應用的業務和技術方面提供建議。

以上重大文件的制定，不僅為各國ITS的發展指明了方向，更在一定程度促進了ITS發展的進程。

1.4 ITS建設的資金投入

在組織和政策保障的同時，美、日、歐還對ITS的建設投入了大量的資金。美國在1991年的《陸上綜合運輸效率化法案》中立法規定政府必須投入資金資助ITS研究開發，并且在之后連年撥款，以證明其支持ITS發展的決心。日本ITS的資金投資主要來源于和汽車相關的稅收，由四省一廳負責資金的投入安排工作。而歐洲ITS的資金主要來自歐盟各成員國，通過“歐洲研究計劃”，歐盟每年投入1億歐元來資助交通信息與通訊技術項目。美、日、歐具體的資金投入量和用途見表1。

從美、日、歐ITS發展的歷程來看，充分的資金投入是保證他們一直保持國際領先地位的重要因素。為了保證ITS建設的連續性，一些國家的政府部門開始尋找合適的私人資本作為切入點，在兼顧協調雙方利益的基礎上創造良好的公私合作機制，以消除資金問題對于ITS建設的干擾。

1.5 智能交通系統標準化建設

標準化可以通過標準的制定，將無序的、復雜的事項變為有序的、簡單的工作，ITS是先進技術的“集成”，其復雜性不言而喻，因此要進行系統集成，就必須將標準化作為重要基礎。只有標準化，才能保證ITS在全國乃至全球范圍內的兼容性、加速ITS產業化。認識到這一點后，ITS標準化的研究變得到了廣泛的重視。

1992年，國際標準化組織ISO設置了TC204（交通信息與控制系統技術委員會），全面負責ITS領域的標準化工作，而各國也都在積極推進ITS標準化工作，目前已有50多個國家加入了TC204，在這50多個國家中，以美、日、歐的標準化工作成效最為顯著。美國的標準化制定策略是先是通過各民間組織制定一系列標準，然后由ITSA和USDOT確定各標準研究的優先級，以此達到集思廣益的目的，同時還以“國際合作、完善標準、培訓人員”為資助重點，建立了ITS通信協議NTCIP。日本盡管國家ITS體系結構制定得比較晚，但ITS標準工作并不落后，其設置了TC204國內對策委員會，下設多個分會，分工有序，受理不同的工作。歐洲由于各成員國有著不同的文化背景和法律，因此對標準化的要求更高，1990年，歐洲標準化委員會（CEN）成立了CEN/TC278技術委員會，并與ISO訂立了Vienna協議，進行與TC204內容類似的標準化研究工作。

2 國外智能交通系統建設推進機制經驗借鑒

根據對國外ITS建設推進機制的研究可知，各國的ITS建設都有其各自的特點。由于國情和發展情況的不同，各國ITS發展模式都不能照搬照抄，應結合本國的具體情況，吸收適合本國ITS發展的經驗，揚長避短，才能有效促進本國的ITS發展。本文針對國外的ITS建設推進機制的研究，總結了在建設ITS過程中值得借鑒的經驗。

（1）兼顧各方利益，選擇ITS發展模式。我國現有的政府行為型模式和國外的自頂向下的發展模式頗為相似，兩者都是由政府部門對ITS進行指導協調，統一規劃。由于我國ITS建設起步較晚，且政府工作機制又與國外大不相同，因此在選擇發展模式時，應在借鑒國外發展模式的基礎上，結合本國國情，制定符合各方利益的發展模式。

（2）制定促進ITS發展的相關政策文件。從國外ITS發展的經驗可知，必須制定明確而連續的政策，才能支持ITS快速發展。相關政策對ITS推進速度有著很大的影響，這些政策體現了ITS發展國或地區對于發展ITS的態度和重視程度。美日歐ITS得以快速發展的一個重要因素都在于制定和頒布了指導性的ITS發展政策文件，尤其是具有里程碑意義的重大文件。目前，我國雖然發布了一些促進ITS發展的指導性文件，但是仍缺乏具有戰略意義的ITS發展指導性文件。因此，在政策層面，我國應著力于制定ITS的發展戰略、發展規劃，建立ITS推進機制，而且必須打破ITS管轄機構體制上的限制和約束。

（3）重視標準化的制定和推廣。為了更好地應用智能交通系統及實現不同國家間的互聯互通，各個國家/地區都在進行ITS標準體系的構建。在ITS開發與利用的實踐中，世界各國都越來越清醒地認識到，沒有ITS標準將會產生很多問題，以至于無法實現有效的智能交通系統。為避免走發達國家走過的老路，防止因標準不同對智能交通系統整體應用產生影響，我國應重視標準化的制定和推廣工作。全面深入地了解ITS的發展情況，理順ITS中各子系統之間及各組成部分之間的層次結構及相互關系。在國家層面，制定全國統一并能和國際接軌的國家級標準；在此標準下建立各地區相應的建設標準，但應注意地區間標準接口的統一。對于關鍵標準（即保證全國兼容且大范圍應用的接口標準；制定其他ITS標準的基礎標準；與大規模投入建設和使用或即將進行規模性建設的技術和系統相關的標準），應抓緊組織，從速制定。

（4）健全ITS建設投融資體系，保障建設的連續性。由于ITS的建設需要大量的資金，持續的、穩定的資金投入有利于ITS建設的連續性。在ITS投融資方面，國外的經驗是將ITS融入到常規的交通規劃和交通預算中，以獲取長期和持續的資金投入；尋找合適的私人資本投入，在兼顧協調雙方利益的基礎上創造良好的公私合作機制，開拓創造性的融資方法。從國外ITS建設資金投入情況來看，政府仍是主要的投資主體。這不僅加大了政府的財政壓力，而且不利于調動社會各界的積極性。因此，一套合適的投融資體系以及相應的優惠和激勵政策，對解除因資金短缺對ITS建設的影響有著重大的意義。綜合國內外投融資情況，ITS建設的投融資模式可采用股份制、發行建設債券、設立投資基金以及土地置換和ABS（資產證券化）融資等模式，也可根據具體情況綜合采用幾種投融資模式，以便構成高效的投融資體系。

3 結語

在智能交通系統建設中，美、日、歐等發達國家處于世界領先水平，本文從不同層次、多個角度展開，對他們的發展模式、推進機構、政策文件支撐、資金投入和標準化建設的經驗進行了總結，從整體上介紹了國外ITS建設的發展情況；但是由于發達國家的ITS發展是建立在已經建成四通八達的交通基礎設施上的，我們不應照搬其建設模式，應該在吸取成功經驗的基礎上，結合自己的國情，提出適合于中國的推進機制，本文也從這個角度出發，在經驗總結的基礎上，對其中值得借鑒的成功經驗進行了具體分析，為進一步研究我國智能交通建設推進機制提供理論依據。

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