城市交通擁堵治理研究評述

摘 要：城市交通擁堵越來越成為制約城市經濟社會良性發展的重要問題之一。本文從交通擁堵形成背景等方面對近年來學者研究成果進行歸納提煉，探尋城市交通擁堵治理理論研究中存在的問題，并認為只有將城市交通擁堵治理理論研究提升到文化層面，研究文化對交通行為的影響，才能從根本上為解決城市交通擁堵問題找到一條可持續發展的道路。

關鍵詞：城市交通擁堵；文化理念；治理

近年來，我國大中城市交通擁堵日益蔓延，交通擁堵造成的經濟社會問題受到各方關注，城市交通部門為解決擁堵問題制定諸多措施，但成效不顯著，未能阻止交通擁堵在城市中的蔓延。眾多學者也關注和研究城市交通擁堵問題，從城市交通擁堵的現象、交通擁堵影響、形成的根源和治理技術與對策等多個角度進行研究。

一、交通擁堵形成的背景研究

研究交通擁堵問題，首先需要摸清交通擁堵形成的歷史脈絡。城市交通擁堵的前身是交通擁擠，總體表現為交通供給不足和需求增加之間的矛盾，這種現象一直持續到20世紀70年代[1]。到了20世紀70年代后期，交通擁擠的形成有了新的解讀。日本共同社專門為刊發《中國也存在著交通戰爭的苦惱》的報道，描繪北京汽車劇增、潮水般的自行車和步行者所帶來的交通混雜與混亂。1977年的人民日報也以《關心群眾生活，改進城市的交通工作》為題關注交通擁擠問題[2]。交通擁擠問題轉變為交通擁堵問題并引起社會關注是在20世紀90年代。城市化帶來的城市規模的擴張、汽車產業政策轉變帶來的鄰里社會向機動車社會轉型、改革開放漸趨深入促進我國城市的國際化和城市公共服務資源分布不均是我國城市交通擁堵形成的背景[3]。根據所搜集到的文獻，專門對此進行研究的學者和文獻較少，反映出兩個方面的問題：首先是學者研究更多的是就事論事，忽視了事件背后；其次是部分學者將事件的背景當成事件產生的原因，混淆了事件的因果關系。交通擁堵形成的歷史、文化、社會背景的分析可以輔助研究者理清其發展的歷史階段、變化的歷史規律與演進方向等宏觀性問題。本課題研究首先對我國交通擁堵形成的背景，尤其是歷史、文化、社會背景進行深入剖析，理出交通擁堵的歷史文化脈絡。

二、交通擁堵引發的問題研究

交通擁堵給城市帶來諸多問題。從交通與社會的關系角度分析，在絕對擁堵的環境下，交通法規無法發揮作用，而參與其中的機動車、非機動車和行人之間也存在階層感的對立，路權分配的不公平加劇了車、路、人之間的矛盾[4]。從城市景觀的角度分析，認為交通擁堵破壞城市風貌和傳統街道舒適的尺度，切割了鄰里環境的步行聯系，影響行人出行便利和安全[5]。從交通擁堵的外部性角度分析，交通擁堵造成許多負面問題，如影響人們正常生活與工作安排，浪費人們的寶貴時間；造成大量資源消耗，致使燃油消耗增加50%；增加因拓寬道路導致的土地使用，造成生活面積減小；增加交通管理成本；加重環境污染，影響生活質量我國城市空氣污染一半以上是交通擁堵造成的，汽車產生的噪聲易于引起駕車人及乘客的煩躁[6]。

交通擁堵引發的問題之中，我們更不能忽視由此帶來的文化層面的問題。交通擁堵治理對策的不當，實質上是在強化社會不公，是在擴大資源浪費，更是在延續和發揚文化的糟粕！遺憾的是，目前還沒有學者專門對此進行深入研究。

三、交通擁堵成因研究

城市交通擁堵成因研究是制定對策和解決問題的基礎，也是關鍵。因此，研究學者非常注重成因分析。雖然在表述上有所差異，交通供給不足和需求過于旺盛之間的矛盾被認為是造成交通擁堵的主要成因之一。這里的交通供給不足包含交通供給的數量和質量兩方面因素，需求旺盛的典型表現就是我國城市機動車保有量的大幅增長[7]，但學者對交通供給不足多停留在定性描述，缺少定量分析。公共資源分布不均衡和城市功能布局結構失衡、靜態交通不足是導致交通聚集的重要因素[8]，但交通供給是絕對量不足還是相對量不足，是局部不足還是全面不足，是時段不足還是全天候不足，交通供需之間的差距有多大，相關研究成果不能準確表達。同時，也有學者提出對立觀點。東京和首爾兩個城市無論從人口數量還是機動車保有量都高于、人均道路面積大大低于我國城市，但交通擁堵現象除上下班高峰和周末等特定時間，道路暢通快捷[9]，交通狀況大大好于我國城市。這對交通供需矛盾造成交通擁堵的觀點形成沖擊。

于是，學者視角轉向交通管理，轉向公共交通，轉向人們的交通意識，認為我國城市交通管理手段落后[10]，公共交通發展滯后[11]，交通意識淡薄[12]等是交通擁堵成因。應該看到，我國城市交通管理法律法規日趨健全和嚴厲，《道路交通安全法》《城市公共交通條例》和各城市出臺的《城市公共交通規則》等法規為交通執法提供法律保障，雷達超速監測儀、公交車超速檢測儀和無處不在的抓拍攝像頭為交通管理提供了技術保障，市民對交通暢通的渴望為交通管理提供了輿論保障，就我國城市交通管理現狀而言，管理手段落后已不能成為交通擁堵的主要成因。

公共交通發展相對于我國城市化的速度相對滯后，公共交通發展滯后表現在投入不足[13]、公交優先戰略落實不到位、科技水平低[14]、基礎設施不足[15]等方面。然而，又是什么因素致使上述不足或不到位現象的存在呢，學者沒有給出答案。交通意識淡薄是交通擁堵成因成為眾多學者的共識，反映出我國國情。同樣的，是什么因素導致市民交通意識淡薄，沒有學者深入研究。

四、交通擁堵治理對策

在成因分析的基礎之上，學者提出治理交通擁堵的對策，為交通擁堵問題的最終解決奠定理論基礎。

解決城市交通擁堵是一項綜合性工作，大力發展城市公共交通，確保公交優先[16]成為眾多策略中的首選。在發展公共交通的策略上，有學者更進一步指出應建立與城市發展相適應的多系統城市綜合交通體系[17]，在大城市中必須堅定不移地發展地鐵，削減地面公共交通[18]。在技術層面，進行交通擁堵動態疏導[19]，運用神經網絡判別交通擁堵狀態[20]，加強交通擁堵理論和實踐研究[21]和采用智能交通系統ITS[22]也為學者視為解決城市交通擁堵的重要技術手段。在政策層面，加大財政投入，加強公交站點建設[23]，確保大眾綠色出行優先[24]，確保公交優先路權[25]等措施是公共交通可持續發展和解決交通擁堵的首要措施。2005年11月，“優先發展城市公共交通戰略暨公交站場建設經驗交流會”通過的《鄭州宣言》達成了“公交優先”的共識，這是我國地方政府和公交企業的共識，也是我國公交在城市交通中發展的方向。溫家寶總理也多次就優先發展公共交通作出指示。2012年底，公交都市建設在全國15城市進行試點。方向有了，城市公共交通優先發展也逐步得到落實，北京公交票價甚至只需幾毛錢，公交出行的比例也有所提高，但小汽車出行所占比重也在提高，只有非機動車出行和步行所占比例降低了，這一現象的成因也值得探討。

學者認為，與大力發展公共交通相對應，加強需求引導也是治理交通擁堵的有效對策。早在1920年代，英國經濟學家庇古（Pigou）就提出交通擁堵的經濟學理論。以經濟杠桿調節小汽車使用頻率進行交通需求引導成為“提高小汽車購置稅，征收城市道路擁擠稅、環保稅，大幅提高停車費” [26]和“提高燃油稅”[27]等政策出臺的理論依據。單純從理論看，以經濟杠桿解決交通擁堵問題具有很強的可行性，但此方法如同鯀治水一樣，采取“堵”的方式，不可能從根本上解決擁堵問題，還會導致一系列社會問題。

單純依靠擴大交通投資規模無助于解決交通擁堵問題，公共交通作為優先發展的交通方式必須與交通管理手段相結合才能發揮作用。理順我國城市交通管理的體制，使交通管理以交通法規為準繩，以交通技術為支撐，以交通管理人員為主體，建立高效交通管理系統[28]，加大交通違法監管處罰力度[29]，加強城市道路監管力度[30]和加強綠色出行宣傳、強化市民交通安全意識[31]，交通管理才能見到成效，交通擁堵才能得到緩解。

五、研究發展趨勢

眾多學者在研究交通擁堵問題的過程中逐漸認識到，我們一直以來解決城市交通問題主要靠向交通本身尋求答案，然而許多過度擁堵問題并不是交通本身造成的[32]。中國城市發展和交通發展之間存在“兩層皮”的問題，而兩層皮問題只有在上層建筑層面得到真正體現，才有可能取得預期成效[33]。交通擁堵的出現于城市化進程和經濟、人口、產業布局和城市規劃等諸多因素都緊密相關，單純依靠增加交通設施供給并不能從根本上解決交通問題。交通擁堵問題的解決，需要跳出交通本身，在更廣泛的領域內尋找答案，包括交通擁堵形成的背景，與交通相關聯的制度理念、政策設計，交通工具的消費、居民的出行習慣以及整個城市交通環境的營造等等。

總的來看，目前學者研究交通擁堵問題，更多是在技術、政策、管理等方面探究成因和對策，較少涉及意識形態和文化層面的因素。根據我國治理交通擁堵十幾年來的經驗教訓，結合國外城市交通擁堵治理實踐，我們認為，交通擁堵問題研究必須更進一步。這就是以現有學者研究為基礎，分析研究交通擁堵問題的文化根源，為交通擁堵治理劈出新的道路。

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