淺析我國大學治理結構的改革與創新

摘 要：本文通過對我國大學治理現狀的分析，認為我國大學治理存在的主要問題是行政權力中心化。我國大學的管理制度是產生這一問題的根本原因，它導致我國大學教學科研邊緣化發展傾向。本文認為，在我國大學宏觀治理改革中，實現大學自治是“去行政化”的前提和保障；多元參與大學管理是“去行政化”的必由之路。在微觀治理改革中，平衡三種權力是“去行政化”的當務之急；提升學術權力是“去行政化”改革的根本；構建合理院校治理結構是“去行政化”改革的長期任務。

關鍵詞：高校管理 治理結構 改革創新

我國大學的治理結構一直采用的是政府行政的管理模式。行政權力在大學管理的中心化程度越來越高。當大學中的行政徹頭徹尾地演變為一套官僚體制的時候，長官意志、官僚思想、官本位思想等價值觀便充斥在了大學之中。行政權力的不斷膨脹阻礙了學術權力的正常發揮，導致我國大學的發展偏離了以知識創造為中心的現代大學應有的發展軌跡。本文認為，大學治理結構的改革與創新是其適應社會發展的歷史必然，是一項具有長期性和復雜性的工程。

我國大學治理結構現狀及歷史沿革

（一）行政權力為核心的官僚體系

我國高校的治理結構是一種典型的“科層組織結構”，是一套完整的以行政權力為核心的政府行政管理體系。從外部來看，與各級政府一樣，我國每所高校都有行政“級別”，大學中的管理者都按照政府行政的級別進行設置。職稱體系的構建，同樣以行政級別來體現。大學中的書記、校長都按照政府的行政體制享有相應的等級和待遇。從內部來看，我國高校實行的是黨委領導下的校長負責治理機制。大學校長由主管部門任命，即便是由學校內部“選舉”產生，也必須要由政府主管部門認可。校長以行政長官和學者的雙重身份，代表政府主管部門來行使對大學的管理權力。

大學的行政體系一般分為校、院、系三級，規模較小的高校則分為院、系兩級。形成了一個自上而下的運行體系。高校各學院的院長（系主任）由校長任命，他們必須對校長負責。在校、院、系之間，形成了嚴格的等級，權力分別集中在少數人手中。對于高校中教育、學術、資源分配等問題的決策，基本是由黨委會、書記辦公會、校長辦公會來決定的。學校設置的學術委員會、學位委員會、職稱職務評聘委員會等機構，在各種決策中參與程度很低，即便是學術問題也很難不遭到行政權力的干預。而且這些“學術機構”的成員組成，往往滲透了行政意志，基本上是行政權力的延續。

（二）我國大學治理結構的歷史沿革

自新中國成立后，1950年8月《高等學校暫行規程》第十九條規定：大學及專門學校采取校（院）長負責制，校（院）長領導高校的全盤工作，并直接向黨和國家負責。將校長負責制正式納入其中，規定校長代表學校、領導學校一切教學研究及行政事宜。1958年9月，中共中央、國務院在《關于教育工作的指示》中明確規定：一切學校應當接受黨的領導，在一切高等學校中，應當實行學校黨委領導下的校務委員會負責制。1961年9月，中央教育部頒布的《教育部直屬高等學校暫行工作條例》明確規定：“高等學校的領導制度是黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。高等學校的校長，是國家任命的學校行政負責人，對外代表著學校，對內主持校務委員會和學校的經常工作”。教育部于1978年10月頒布的《全國重點高等學校暫行工作條例》規定：“高等學校的領導體制是黨委領導下的校長分工負責制，校長是國家任命的學校行政負責人，對外代表學校，對內主持學校的經常工作。”“高等學校的黨委委員會是中國共產黨在高等學校中的基層組織，是學校工作的領導核心，對學校工作實行統一領導”“要支持以校長為首的全校行政系統指揮行使職權，并監督檢查他們的工作。”1985年5月，中共中央《關于教育體制改革的決定》規定，高等學校逐步實行校長負責制。從1993年1月頒布的《中國教育改革和發展綱要》、1998年頒布的《中國共產黨普通高等學校基層黨組織工作條例》、1998年8月頒布的《中華人民共和國高等教育法》，均強調并重申了高等學校的黨委領導下的校長負責制。

我國大學發展面臨的主要問題

（一）缺乏辦學自主性

我國大學治理結構對大學自主性的抑制，使得大學在適應社會發展上滯后。《中華人民共和國高等教育法》中明確規定了高校在招生計劃、專業設置、教學、科研、經費等方面的權力。但在現實中這些權力全部都掌握在教育行政部門的手中。以行政意志為轉移的管理機制，制約了大學適應社會發展的能力，造成我國大學缺乏內在的特色和個性，表現為趨同化發展。

（二）行政權力中心化

高校行政體系中的官僚化制度和體系，強化了高校行政權力中心化的管理模式，導致了我國大學在發展中的功利化傾向。2007年9月，教育部副部長趙沁平在演講中認為：“大學的官本位傾向影響了學術的發展，這個問題不解決，大學作為時代和社會燈塔的作用就會逐步失去色彩。”

（三）教育資源功利化

由于大學治理結構是行政權力中心化，使教育資源集中分配成為一種必然結果，進而形成了惡性循環。更為嚴重的問題在于，這種功利化趨勢已經滲透到大學的科研之中。由于各高校都把科研作為一項硬性指標來評價大學教師的工作，并且把它與所謂的“績效”分配聯系起來，因此，學術垃圾問題、學術失范問題頻頻出現。

（四）教學科研邊緣化

現代大學的主體特征是教學和科研，因此，大學的主體應當是教師和學生，以教授為主導的學者群體和學生群體應該作為大學的核心。但實際情況是主體作用的日漸邊緣化，在大學中他們沒有話語權或是話語權較弱。

我國大學治理的改革與創新

（一）大學的宏觀治理

1.提高大學辦學自主性是改革的前提和保障

擴大大學的自治權是全球大學發展的趨勢之一。新公共管理的觀點認為，政府管理職能的主要任務是宏觀調控和提高公共服務質量。政府是以一個中立者的角色來管理經濟活動和社會活動的，政府應該是政策的制定者而不是執行者。從世界范圍來看，國家對于大學的宏觀調控主要通過立法來實現。教育管理的法制化程度直接影響到教育的質量。英國、法國、德國以及日本等國家的教育現代化，都表明了這一點。第二次世界大戰之后的日本，在教育發展中就是通過法制途徑來規范學校的管理，從而促進了教育的大發展。有數據表明，日本在1950年到1972年間，在國民經濟發展中，科教因素貢獻了52%。

國外的經驗告訴我們，在大學治理中政府對大學的治理主要應該通過宏觀的調控和立法手段，而不是通過行政命令。對大學宏觀調控的實施，也不應該由政府來完成。從某種角度來說，政府對大學的直接干預越少，越有利于大學的發展。無論是英國還是美國，政府對大學都沒有進行直接的管理，都是通過一些中間組織和機構以及相關的政策法規實現對大學的管理。顯然，大學自治并不是不要國家的管理，而是一種政府對大學有效的管理方式。

2.多元參與大學管理是“去行政化”的必由之路

在對國外大學的治理研究中不難發現，他們對大學社會化治理的程度相當高，這恰恰體現了新公共管理的觀點。新公共管理觀點認為，政府要把部分職能轉出給市場，重視社會參與，從而改變了政府與社會的關系。

大學社會化的治理提高了大學對社會的適應能力。大學社會化管理充分體現大學組織的特性，保障了學生、教師以及其他利益相關者的利益。從世界范圍來看，如英國的大學基金委員會；美國認證機構；法國的全國高等教育與科學研究理事會、大學校長會議；日本的中央教育審議會、大學設置審議會等，都體現了大學治理的社會化。大學治理結構中的這些機構，通過承擔高等教育的決策咨詢、入學考試、質量評估和信息服務等職能，在一定程度上體現了政府對高等教育的宏觀管理和指導協調。

（二）大學的微觀治理

我國大學的組織結構與美國相同，實行的是校、院、系三級管理的治理結構。但與美國不同的是，我們的大學沒有自主權，大學的三級管理制度基本上是政府行政管理的翻版，沒能體現出大學組織的特性。在我國的大學中，不僅存在行政權力和學術權力的問題，而且還有政治權力的問題。政治權力的出現，使我國大學在管理中增添了行政管理權力的砝碼。因此，我國大學在治理中的官僚色彩比美國還要強烈。同時我們還沒有實現其“雙向”權力運行的機制，使得學術權力被湮沒于行政權力之中。

1.平衡三種權力是當務之急

“去行政化”的高校內部治理結構改革的首要問題是三種權力的調整：

第一，明確黨委和行政的職權和責任。對于關系到學校發展的重要決策，應該有效地發揮黨委常委會、校長辦公會等會議的集體決策功能，而不能用黨委書記和校長的個人意志來全面指導學校的工作。因此，高校黨委應該站在宏觀層面上，為學校發展制定長遠規劃，應該成為大學監督的最高決策和權力機構。其主要職責就是貫徹大學教育方向性原則問題，開展思想政治工作和人事組織工作，通過協調，讓學者處理學術與其他活動之間的關系，使學術事業的政治因素朝有利于學術工作的方向發展。

第二，大學還應強化校長的管理職能，切實施行政校分開，使校長真正成為學校的行政首腦。大學校長的職責是對學校教學和科研提供服務。通過對人、財、物的具體管理，協調學術組織，把握學科布局，提高學校的學術能力。在完善科研設施，培養學術梯隊，做好后勤保障以及圖書資料建設等方面，發揮其行政職能。同時，作為大學校長，應該注重切實發揮教授團體在學校管理中的決策作用。

第三，大學的教授團體在大學的決策中應該占有一定的比例。尤其是在專業發展、教學發展以及學科發展等方面，應該成為學校學術決策的主體。從國外的經驗來看，無論是英國還是美國，學術權力在大學當中都享有與行政權力相對應的管理權，不僅在學生管理中，發揮著主體作用，而且在學校發展的決策方面也享有較高的權力，充分體現了“教授治學”的大學管理理念。

2.提升學術權力是改革的根本

第一，教學和科研問題要由學術權力來管理。無論是美國還是英國，學術力量在大學的管理中都得到了良好的彰顯。因為，大學作為一個組織有自己的特性，它的管理是以知識為核心，尤其是現代大學組織，更加強調對知識的創造。因此在大學的管理中，只有從學術本位出發，才能保持大學的組織特性，實現大學的管理目標。學術權力必須通過在管理決策中的參與，實現行政權力與學術權力的協調。

第二，學術管理的表現形式就是教授治校。從治理的角度來講，教授治校就是要在治理結構中，通過明確的制度形式，確立和保證學術性權力在學校民主決策和民主管理過程中的地位和作用，使學術性權力參與決策和管理得以制度化和規范化。由大學的教授決定或參與決定學校的重大事務的教授治校制度，至今仍然被國際上認可。從我國的現狀出發，教授居于高校權力的中心地位，不僅是學術發展的需要，而且是時代發展的需要。

3.構建合理院校治理結構是改革的長期任務

美國的大學有高度的自治權，學院是美國大學中最有實質性權力的一級組織，大學對學院的管理只是監督作用。因此，在我國大學中實行學院制，其實就是對管理權力的下放，其目的就是在學校宏觀調控下，強化和突出學院管理實體的功能。

筆者認為，黨委在大學治理中的主要作用是對大學發展方向的監督管理。校務委員會應該是大學中的最高行政權力機構，主要對大學的重大問題進行決策并制定相關政策。校長應當是校務委員會的最高行政長官，黨委書記從監督職責的角度參與校務委員會。校務委員會成員構成主要來自學術委員會、各個學院的院長和各行政部門的主管、學術團體代表以及社會人士代表和學生代表。學術委員會代表大學的最高學術權力，對學校的教學和科研實施管理。學術委員會的成員由各學院選舉的代表組成。學術委員會主席通過選舉產生。在學院的內部治理中，設立院務委員會和學院學術委員會。由學院院長擔任院務委員會的主席。學院的書記直接進入院務委員會。院務委員會的其他成員由各系主任、行政部門主管、教師代表、學生代表以及社會人士組成。院務委員會的主要職責是對學院的發展問題作出決策，并制定相關政策。學院的學術委員會是學院的教學和科研管理機構。

改革與創新原有的大學治理結構，對于我國大學治理帶來極為重要的意義，主要體現在：有利于改善我國大學行政中心化的管理弊端；有利于協調我國大學中的政治權力、行政權力和學術權力的關系；有利于提升學術權力在大學治理結構中發揮作用；有利于實現“教授治學”的現代大學管理理念；有利于大學管理的民主化發展；有利于提高大學對社會發展的適應能力。

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（作者單位：寧波工程學院）

[責任編輯：于 洋 ]