民辦高等學(xué)校監(jiān)事會制度研究

摘要：監(jiān)事會制度是民辦高校完善的法人治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，對于規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展具有重要意義。本文在梳理監(jiān)事會制度概況和闡述其迫切性的基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)民辦高校監(jiān)事會制度的幾點思考。

關(guān)鍵詞：民辦高校 監(jiān)事會制度 推進(jìn)策略

建立現(xiàn)代大學(xué)制度是我國高等教育近年來改革和發(fā)展的目標(biāo)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（下面簡稱《綱要》）中提出：要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)……加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”。民辦高校是我國高等教育的重要組成部分，但由于治理結(jié)構(gòu)不健全等原因，民辦高校在規(guī)范化辦學(xué)方面還存在著諸多問題。建立監(jiān)事會制度，完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，對于規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為，提高民辦教育質(zhì)量具有重要意義。

監(jiān)事會制度概況

監(jiān)事會制度最早出現(xiàn)在公司治理中。特別是在大陸法系國家，由于資本流通性不足，股權(quán)相對集中，公司治理易出現(xiàn)偏頗，所以有必要設(shè)置專門行使監(jiān)督之職的監(jiān)事會。由于監(jiān)事會對于完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要作用，因此，早在20世紀(jì)初期其就被引入到學(xué)校治理中來。例如，與我國同屬大陸法系的日本，它發(fā)達(dá)的私立高等教育就與其逐步建立起來的監(jiān)事會制度密不可分。日本私立高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)一般由理事會、評議員會、校長及教授會、監(jiān)事會組成。日本《私立學(xué)校法》第35條規(guī)定：“須在學(xué)校法人中設(shè)負(fù)責(zé)人。其中，理事五名以上，監(jiān)事兩名以上。”此法還對監(jiān)事的主要職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，如監(jiān)查學(xué)校法人的財產(chǎn)狀況、監(jiān)查理事的工作情況等。同時，為保證私立高校的健康發(fā)展，《私立學(xué)校法》第38條還規(guī)定“任一理事不得與配偶或者一名以上（不包括一名）三親等以內(nèi)的親屬同時出任理事”；第39條規(guī)定監(jiān)事不得兼任理事或?qū)W校法人的職位。可見，日本對私立高校內(nèi)部監(jiān)事會建設(shè)是以法律法規(guī)的形式確定下來的，具有強(qiáng)制性。我國臺灣地區(qū)在私立高校監(jiān)事會制度建設(shè)進(jìn)程上也要優(yōu)先于大陸地區(qū)。臺灣地區(qū)私立大學(xué)普遍由董事會、校長、校務(wù)會和監(jiān)察人組成法人治理機(jī)構(gòu)。臺灣《私立學(xué)校法》第19條規(guī)定學(xué)校法人中需要1名～3名監(jiān)察人，由董事會依據(jù)捐助章程所定資格，遴選適當(dāng)人選擔(dān)任，任期4年。監(jiān)察人具有財務(wù)檢查、財務(wù)賬冊文件及財產(chǎn)資料的檢查、決算報告的檢查等職責(zé)。臺灣《私立學(xué)校法》還規(guī)定了監(jiān)察人必須卸任的一些情況，如受破產(chǎn)宣告尚未復(fù)職、無行為能力或限制行為能力、具有書面辭職文件等。

《綱要》強(qiáng)調(diào)要“落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任” 。所以，高校辦學(xué)監(jiān)督的主體和重心還要放在高校內(nèi)部，因而建立監(jiān)事會制度勢在必行。國內(nèi)高校的監(jiān)事會制度是伴隨著董事會制度應(yīng)運而生的。自1987年汕頭大學(xué)成立我國第一個高校董事會以來，我國已有200多所高校建立了董事會。但是，我國公立高校還沒有相應(yīng)建立起監(jiān)事會制度。民辦高校相對于公立高校來說更適合參照現(xiàn)代公司治理的理論與實踐經(jīng)驗，所以我國高校監(jiān)事會制度主要存在于少數(shù)的民辦高校和獨立學(xué)院中。相關(guān)調(diào)查研究顯示，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)“非完全獨立的，而是在很大程度上附屬并服務(wù)于學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其職能也不是很完善，并沒有與決策機(jī)構(gòu)形成相互制衡的關(guān)系”。[1] 這與真正意義上的監(jiān)督機(jī)構(gòu)還有很大的距離。

民辦高校監(jiān)事會制度建立的迫切性

倡導(dǎo)建設(shè)民辦高校監(jiān)事會制度并不是對其他私立高等教育發(fā)達(dá)國家治理經(jīng)驗的簡單復(fù)制，而是出于我國民辦教育發(fā)展的內(nèi)生需求，其中包括完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)、提高民辦高校內(nèi)部監(jiān)督效能、保持民辦高校非盈利屬性、維護(hù)利益相關(guān)者利益等多方面的需要。

1.完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的需要

民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)是指民辦高等教育作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運營與權(quán)力配置的一種機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)，以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成的權(quán)責(zé)劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等規(guī)則構(gòu)成的有機(jī)整體。[2]一個完善的民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三者形成權(quán)力制衡的關(guān)系，從而保障民辦高校的健康發(fā)展。但是，我國民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)還比較緩慢，成果不明顯。首先，從有關(guān)民辦高校的法律法規(guī)來看，我國只對民辦高校決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立作出了硬性規(guī)定，建立了相應(yīng)的制度規(guī)范，而沒有對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立作出要求；其次，從民辦高校辦學(xué)的實際情況來看，我國只有少數(shù)民辦高校建立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督效果也無法令人滿意。由此可知，我國民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)失去了監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)。因而建立監(jiān)事會，使民辦高校內(nèi)部形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者權(quán)力制衡的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，對于我國民辦高校健康發(fā)展具有重要意義。

2.提高民辦高校自我監(jiān)督效能的需要

就目前情況而言，我國民辦高校內(nèi)部的監(jiān)督管理主要由內(nèi)外兩部分組成。外部主要是政府的監(jiān)管和社會輿論媒體的監(jiān)督；內(nèi)部主要是由黨團(tuán)組織、教代會、學(xué)生會、工會等組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分監(jiān)督職能。從內(nèi)部監(jiān)督的效果來看，由于這些主體不是專司監(jiān)督之職，所以其監(jiān)督作用有限。首先，黨團(tuán)組織主要負(fù)責(zé)的是民辦高校的政治教育和紀(jì)律監(jiān)督；其次，教代會的監(jiān)督作用不明顯，教師話語權(quán)難以得到保證；再次，學(xué)生的監(jiān)督意識、能力及權(quán)力較小。總體而言，民辦高校內(nèi)部各監(jiān)督主體的作用比較弱，較難發(fā)揮出有效的監(jiān)督作用。所以建立監(jiān)事會，統(tǒng)籌各主體的監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)各部門的職能，建立良好的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對于提高民辦高校內(nèi)部監(jiān)督力量與效果具有重要的作用。

3.保持民辦高校非盈利屬性的需要

我國公立高校隸屬于事業(yè)單位法人，而民辦高校的法人類別隸屬則顯得模糊不清。我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，民辦高校應(yīng)歸屬于“民辦非企業(yè)單位”。根據(jù)1998年國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》，所謂“民辦非企業(yè)單位”是指“企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的組織”。換言之，民辦高校以提供社會高等教育服務(wù)為組織信念和使命，自其創(chuàng)立之日起就蘊含著公益性的內(nèi)涵。但是，民辦高校還存在著諸多違背此屬性的辦學(xué)行為，如收費混亂、重大決策失誤、貪污腐敗等。這些問題的出現(xiàn)很大程度是由于監(jiān)督機(jī)制的缺乏造成的。有學(xué)者認(rèn)為，在非營利組織治理機(jī)制中，監(jiān)督機(jī)制是組織堅守行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范進(jìn)而實現(xiàn)其使命的重要保證。[3]所以，為了規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為，保持其非盈利性和公益性，必須建立監(jiān)事會制度對其辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督。

4.維護(hù)利益相關(guān)者利益的需要

所謂利益相關(guān)者是指“那些能夠影響組織目標(biāo)實現(xiàn)，或者被組織目標(biāo)實現(xiàn)的過程所影響的任何個人或群體”。[4]民辦高校的利益相關(guān)者是多方面的。就外部利益相關(guān)者而言，民辦高校的發(fā)展離不開政府政策法規(guī)和財政的支持，同時公眾作為民辦高校教育服務(wù)的受益者也是重要的利益相關(guān)者。就內(nèi)部利益相關(guān)者而言，學(xué)生是民辦高校最重要的利益相關(guān)者；家長作為民辦高校教育服務(wù)活動的購買者也是民辦高校的利益相關(guān)者；教職工作為參與民辦高校日常運行的工作人員，其綜合素質(zhì)與民辦高校的發(fā)展休戚相關(guān)；舉辦者的辦學(xué)宗旨、教育理念對民辦高校具有重要影響。但在民辦高校實際治理工作中并不是所有利益相關(guān)者都獲得了相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)，如由于董事會構(gòu)成成分單一，章程建設(shè)不健全，所以會出現(xiàn)民辦高校管理家族化的問題。由此可見，必須建立民辦高校監(jiān)事會制度，提高民辦高校自身監(jiān)督能力建設(shè)，維護(hù)各利益相關(guān)者的利益。

民辦高校監(jiān)事會制度推進(jìn)策略

推進(jìn)民辦高校監(jiān)事會制度建設(shè)，從國家的宏觀角度來講，要加強(qiáng)民辦高等教育法規(guī)建設(shè)；從民辦高校的微觀角度來講：首先，要從完善民辦高校內(nèi)部章程建設(shè)入手；其次，要完善民辦高校規(guī)章制度建設(shè)，根據(jù)民辦高校辦學(xué)實際選擇合適的監(jiān)事會運作模式；最后，厘清監(jiān)事會與其他組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系，完善監(jiān)事會建設(shè)的細(xì)節(jié)問題。

1.加強(qiáng)民辦高等教育法律法規(guī)建設(shè)

我國現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對民辦高校的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出了明文規(guī)定，如《民辦教育促進(jìn)法》第三章對民辦學(xué)校董事會的設(shè)立和校長的職權(quán)、選聘等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，而有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)即監(jiān)事會的建立并沒有硬性要求。不過在我國其他的一些法規(guī)文本中少量涉及了監(jiān)事會的內(nèi)容。2007年民政部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好民辦高校登記管理工作的通知》中提出：“推動民辦高校按照其章程規(guī)定，建立健全內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)，完善法人治理機(jī)構(gòu)，建立和完善董（理）事會、監(jiān)事會制度。”《綱要》中也提出要“完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)……逐步推進(jìn)監(jiān)事制度”。但由于這些只是對建立監(jiān)事會制度的一種倡導(dǎo)，缺少上位法依據(jù)，沒有法律強(qiáng)制性，所以對于改善我國民辦高校監(jiān)事會制度建設(shè)的作用有限。相對于日本和臺灣有《私立學(xué)校法》對監(jiān)事會或監(jiān)察人設(shè)置的強(qiáng)制性要求來說，我國民辦高校監(jiān)事會制度建設(shè)顯得無法可依，存在制度缺位的問題。所以，我國要在借鑒其他國家的私立高校治理經(jīng)驗之上，著手逐步完善民辦高等教育的相關(guān)法律法規(guī)，為民辦高校健康穩(wěn)定發(fā)展提供良好的外部制度環(huán)境。

2.完善民辦高校規(guī)章制度建設(shè)

《綱要》中強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”。民辦高校要明確認(rèn)識到章程建設(shè)對于其自身發(fā)展的重要意義，逐步推進(jìn)民辦高校監(jiān)事會制度。《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本（試行）》（以下簡稱《樣本》）對民辦非企業(yè)單位監(jiān)事會的設(shè)置、人員組成、職權(quán)、表決制度和任期等一般事項給出了樣本。《樣本》指出監(jiān)事會由全體監(jiān)事組成，負(fù)責(zé)對董事會成員以及其他高級管理人員進(jìn)行監(jiān)察，防止其濫用職權(quán)，侵犯單位及單位員工的合法權(quán)益。民辦高校可在參考此章程樣本的基礎(chǔ)上，根據(jù)辦學(xué)實際建立監(jiān)事會制度。民辦高校建立監(jiān)事會制度還要注意以下問題：一是監(jiān)事會的成員要包含多方利益相關(guān)者的代表；二是對監(jiān)事會的權(quán)力給予物質(zhì)和制度保障，避免其權(quán)力流于形式；三是建立監(jiān)事會的約束和激勵機(jī)制，既要對監(jiān)事會的義務(wù)進(jìn)行明確要求，又要對其工作效果給予肯定；四是明確規(guī)定監(jiān)事會組成人員的任職條件、解聘條款、任職期限等，提高監(jiān)事會監(jiān)督水平，防止監(jiān)督職能的喪失。

3.選擇合適的監(jiān)事會運作模式

從公司治理來看，監(jiān)事會運作模式常見的有三種：第一種為“單層制”模式，指在法人內(nèi)部不設(shè)置監(jiān)事會，只在股東大會下設(shè)董事會機(jī)關(guān)的法人治理機(jī)構(gòu)模式。此模式中監(jiān)事會的主要職責(zé)是保護(hù)股東利益的最大化。第二種為“雙層制”模式，指在公司股東大會之下，同時設(shè)有董事會和監(jiān)事會兩法人必設(shè)機(jī)關(guān)，后者主要負(fù)責(zé)公司業(yè)務(wù)與財務(wù)的監(jiān)督。第三種為“利益相關(guān)者”模式，指在監(jiān)事會這一法人機(jī)構(gòu)中應(yīng)包括利益相關(guān)者的代表，監(jiān)事會的職責(zé)主要除保護(hù)股東利益外，更要保護(hù)利益相關(guān)者利益。[5]這三種模式在適當(dāng)?shù)沫h(huán)境中各有優(yōu)勢。我國民辦高校在參考公司監(jiān)事會運作模式的時候，首先，一定要考慮到我國的國情，包括法律法規(guī)、制度等；其次，還要考慮到院校自身的特點，根據(jù)辦學(xué)實際選擇合理的運作模式；再次，還要注意我國民辦高校的非盈利屬性。

4.厘清監(jiān)事會與其他組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系

建立民辦高校監(jiān)事會制度還要注意監(jiān)事會與董事會、校長之間的關(guān)系。在董事會領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的管理體制下，董事會是民辦高校的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校的重大事項，校長肩負(fù)著民辦高校的執(zhí)行職責(zé)，負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作；監(jiān)事會是民辦高校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會的決策是否符合學(xué)校的章程，以及校長執(zhí)行其職責(zé)的情況等。民辦高校要厘清三者之間的關(guān)系，劃分職責(zé)范圍，分工合作，權(quán)力制衡，統(tǒng)籌協(xié)同。

建立民辦高校監(jiān)事會制度還要注意監(jiān)事會與民辦高校其他組織機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的劃分、協(xié)調(diào)。從民辦高校內(nèi)部監(jiān)督體系來看，監(jiān)事會的主要職責(zé)是對民辦高校的財政、董事會及其權(quán)利的運行、校長及其工作進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督權(quán)力的實現(xiàn)側(cè)重于宏觀；黨團(tuán)組織監(jiān)督重點在于民辦高校的思想教育和紀(jì)律約束；教職工代表大會的監(jiān)督重點在于對學(xué)校教育教學(xué)、行政管理；學(xué)生監(jiān)督側(cè)重于與學(xué)生利益密切相關(guān)的學(xué)校事務(wù)。從民辦高校外部監(jiān)督體系看來，督導(dǎo)專員制度側(cè)重于從宏觀上對民辦高校的辦學(xué)思想和辦學(xué)行為的把握。為統(tǒng)籌各方監(jiān)督力量，應(yīng)以專司監(jiān)督之職的監(jiān)事會為主體，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，統(tǒng)籌各方監(jiān)督力量，建立起點線結(jié)合、內(nèi)外溝通、上下通達(dá)的監(jiān)督體系。

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（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：蔡桂蘭]