追問上海自貿區(qū)

1979年的春天，“深圳特區(qū)”的建立標志著我國改革開放的開始；如今，30多年過去了，“改革開放”的大船駛到了深水區(qū)，改革的春風再次吹到上海。今年3月，李克強前往上海考察，為建立中國（上海）自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿區(qū)”）開宗明義，隨后7月，國務院通過了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》。

為何要建立自由貿易區(qū)？為何要首選上海？上海應如何加快“以開放促改革”的步伐，怎樣才能承擔好建設中國（上海）自由貿易試驗區(qū)的重大改革創(chuàng)新責任？幾乎所有關注上海自貿區(qū)的人，都想知道：上海究竟想怎么走？

透過已經(jīng)披露的設計方案，除在貿易、投資方面取消壁壘、放寬準入等措施外，上海自貿區(qū)還將有一系列的“開放”探索。

要政策還是要改革

8月10日，在以“上海加快開放促改革的重點任務與路徑”為主題的中國經(jīng)濟50人論壇研討會上，上海市長楊雄透露，李克強總理今年上半年在上海調研時，曾三問上海市的主要領導，上海到底要政策還是要改革。這不僅是向上海市提出的問題，也是向全國提出的一個重要問題。

面對李克強總理當時的再三追問，楊雄市長回答說，“沒要政策，我們要改革”。

上海市長不要政策要改革，表達的是一個堅決而清晰的態(tài)度。所謂要政策，就是地方希望中央給予某些方面的政策傾斜，或是得到稅收減免等方面的優(yōu)惠等；所謂要改革，就是針對現(xiàn)行體制不利于生產力發(fā)展之處進行改良，目標是向改革要紅利。具體到上海自貿區(qū)的建設，作為一個新的開放試點，即是要讓其成為新一輪改革的試驗地，亮點是通過開放倒逼改革。

在過往的10年中，中國經(jīng)濟取得了高速發(fā)展，但它更多的是在改革開放早期不斷釋放的市場紅利推動下所取得的，特別是長期使用的投資擴張政策。這種發(fā)展模式使很多地方政府養(yǎng)成了對投資擴張政策的高度依賴，期望中央政府不斷出臺政策來對經(jīng)濟運行形成強刺激，從而保持經(jīng)濟活力。時至今日，大規(guī)模投資所帶來的環(huán)境、能源的過度消耗使這種高增長失去了發(fā)展后勁。在這樣的背景下，要求中央繼續(xù)出臺經(jīng)濟刺激政策，已經(jīng)變得很不現(xiàn)實。

將特殊政策給予某地，本質上是在犧牲其他地方公平競爭的機會；給予某地稅收方面的優(yōu)惠，實質則是這部分負擔由他人來承擔了。更糟糕的是，一些地方幾乎養(yǎng)成了壞習慣，習慣于向中央政府或上級政府要政策，一旦沒有政策，就幾乎寸步難行。

現(xiàn)在可以肯定的是，一個地方的主政者，如果只是按常規(guī)想事、辦事，缺少創(chuàng)業(yè)和改革精神，只會請客拉項目，要錢要政策，是不會有大出息的。指望一個“好”政策就能解決問題，無異于指望天上每天都在“掉餡餅”。動輒伸手要政策，不用吃苦，不必擔風險，而是躺在優(yōu)惠政策上食利，長此以往，一個地方豈還會有奮斗精神和改革精神？

楊雄市長“沒要政策，我們要改革”的表態(tài)，正是清醒地看到了問題所在。簡單地伸手要政策，不僅沒有格局，也沒有未來。上海自貿區(qū)建設，作為改革試驗田，本性就是屬改革的。如在投資領域，通過建立“準入前國民待遇”和“負面清單”制度，推動審批制度的改革；在金融領域，則通過觸及利率、匯率合資本項目等深層次的金融改革，為金融領域的改革與創(chuàng)新積累經(jīng)驗。這樣的改革，一定會不斷釋放出紅利，不僅助益于上海，也助益于全國。

僅從建立“負面清單”制度來看，其目標直指比較難啃的審批制度改革。政府制定“負面清單”，明確哪些方面不可為，本質是在推動政府職能的回歸。許多政府部門執(zhí)著于審批久矣，但更適宜的做法是政府收回審批之手，而更多靠市場配置資源。當然，這樣的改革，也一定會觸及諸多的既得利益。

也就是說，當上海主政者選擇“要改革”而不是“要政策”的時候，也選擇了要直面改革過程中的種種壓力與挑戰(zhàn)，靠政策當然比靠改革要輕松。但是，當今天的現(xiàn)實國情要求必須從改革中要紅利時，回避改革，就是在拋棄責任與使命。

改革，意味著對原有模式的突破，甚至意味著對現(xiàn)行某些已經(jīng)不能適應市場需求的法規(guī)和政策的突破，因此，改革需要勇氣，甚至可能付出代價。以上海設立的自貿區(qū)來說，涉及服務業(yè)開放、取消行政審批、金融和稅收等方面的一系列改革。如果固步自封，因循守舊，改革就不可能推進，目前固化的市場結構也不可能松動，市場活力也就不可能釋放出來。

“今后10年要做的事有兩件，一是發(fā)展轉型，二是進一步改革開放，如果兩句話并成一句，就是用改革開放來推動發(fā)展轉型。”國務院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉認為，上海建設自貿區(qū)尤其要注重發(fā)展轉型的途徑，一是制造業(yè)的服務化，即制造業(yè)向價值鏈高端延伸；二是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)。

上海自貿區(qū)作為我國進一步擴大開放，深入改革的窗口，與當時深圳特區(qū)的“窗口”相提并論并不為過。借助上海自由貿易試驗區(qū)這個窗口可以真正了解自由的市場經(jīng)濟到底是怎樣運行，怎么管理。但要實現(xiàn)這個目標，離不開制度的創(chuàng)新。

因此，上海自貿區(qū)改革，既是對上海的考驗，也是對中國深度改革開放的考驗——在這個意義上，“要改革”不是一個上海自貿區(qū)的事情，不是單單屬于上海一個城市的話題。

為什么是上海

7月3日，國務院常務會議原則通過了在上海外高橋保稅區(qū)等4個海關特殊監(jiān)管區(qū)域內，建設中國（上海）自由貿易試驗區(qū)的方案。自貿區(qū)的鮮明特色可能反映在金融、貿易、航運等五大領域的開放政策上，以及管理、稅收、法規(guī)等五個方面的一攬子創(chuàng)新中。由此達到自由貿易區(qū)內“人、錢、物”高效快捷流動的完美效果。尤其值得一提的是，自貿區(qū)涉及金融方面的市場化改革，將包括利率市場化、匯率自由匯兌、金融業(yè)的對外開放、產品創(chuàng)新等，也將涉及一些人民幣離岸業(yè)務。這樣做的目的就是簡化手續(xù)，降低成本，在自由貿易區(qū)內真正達到“境內關外”的效果。

不僅是上海，重慶、浙江省的舟山群島新區(qū)、天津市的濱海新區(qū)此前都曾參與爭奪自由貿易區(qū)的歸屬權，競爭相當激烈。

但為何建立自由貿易區(qū)要首選上海？

相比之下，上海建立自貿區(qū)顯然更具優(yōu)勢。自2010年以來，中央陸續(xù)批復上海為國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心和國際物流中心。浦東擁有港口和國際機場，對于發(fā)展外貿、金融業(yè)務來說有得天獨厚的地理優(yōu)勢，再加上即將開園營業(yè)的迪士尼樂園將進一步拉動消費，而這也是自貿區(qū)最終花落上海的重要原因之一。

另一方面，隨著上海綜合保稅區(qū)近幾年的迅速發(fā)展，保稅區(qū)去年的貿易額預估在1000億美元之上，高居中國內地第一。綜保區(qū)已注冊企業(yè)總部近200家，國際貿易結算中心達20個，越來越多的跨國企業(yè)將亞太區(qū)分撥中心放在了上海綜保區(qū)。

公開資料顯示，2012年上海10個海關特殊監(jiān)管區(qū)域進出口總值1529.3億美元，同比增長1.85%，占同期上海市外貿總值的35，0%。其中保稅物流進出口總值達940億美元，增長15.56%，成為拉動特殊區(qū)域業(yè)務量增長的主要因素。2012年上海口岸外貿貨物吞吐量累計達3.6億噸，同比增長5.9%，上海港繼續(xù)保持貨物和集裝箱吞吐量世界第一大港地位。

另外，隨著越來越多的跨國企業(yè)將亞太總部放在上海綜保區(qū)，上海的國際影響力正在大幅度提升，而港口吞吐量又居世界第一位，這些都為上海建立自貿區(qū)提供了良好的發(fā)展條件。

上海自貿區(qū)的正式獲批，無疑為整體陷入低迷的國內經(jīng)濟注入了一針強心劑，同時對上海本身來說，也被外界認為將借助自貿區(qū)獲取新的“十年紅利”。

上海WTO事務咨詢中心總裁王新奎曾表示，自貿區(qū)的建立將使上海突破目前的條框，放寬稅收、外匯使用等優(yōu)惠政策，有利于跨國公司內部的全球調撥，從而通過投資體制的突破來激發(fā)本土企業(yè)的創(chuàng)新能力。

而在交通銀行金融研究中心高級宏觀分析師唐建偉看來，上海作為一個對外開放的窗口，有建設國際金融中心，以及之前遠東金融和貿易中心的基礎。在現(xiàn)在WTO紅利衰竭的情況下，通過建設上海自貿區(qū)的嘗試來重新對接全球，用開放來促進改革，成為拉動經(jīng)濟增長的新動力。

與此同時，市場上更有觀點認為，自貿區(qū)落戶上海這一事件所帶來的影響力幾乎可以和當年中國加入WTO相媲美。海通證券給出的報告顯示，“自貿區(qū)推進工作將等同當年WTO，成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展模式的重大事件。它將直接影響轉口和離岸貿易，間接帶來更多全球500強企業(yè)入駐上海。”

自貿區(qū)的挑戰(zhàn)

自由貿易區(qū)（Free Trade Zone）是指主權國內的貿易自由化，具體指向某一國家或地區(qū)境內設立的小塊特定區(qū)域，實行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策。

相比國內目前各類保稅區(qū)，自由貿易區(qū)意味著更優(yōu)惠的政策、更大的開放度。從本質上看，中國眼下的特殊監(jiān)管區(qū)域實行的仍是“境內關內”政策，而國際通行的自由貿易園區(qū)則實行“境內關外”政策，即放開一線（國境線），管住二線（與非自由貿易園區(qū)的連接線），在區(qū)內免除海關通常監(jiān)管。

具體而言，與保稅區(qū)相比，自由貿易區(qū)具備三點不同，一是監(jiān)管理念，要從貨物管理轉變?yōu)槠髽I(yè)管理；二是貿易的開放度，要有與國際接軌的多遠貿易模式；三是政策的開放度。最主要的是外匯政策和稅收政策，自由貿易區(qū)要求外匯政策率先開放，稅收政策要有國際競爭力。

未來，可以為上海發(fā)展帶來新“十年紅利”的上海自貿區(qū)建設將涉及海關、稅務、金融、工商和土地等多個政府職能部門，圍繞“外匯管理創(chuàng)新、服務貿易開放、區(qū)域便利化”將出臺一系列政策細則，將涉及貿易、航運和金融各個方面。

因此，有評論認為上海自貿區(qū)的成功建立與發(fā)展對于我國經(jīng)濟發(fā)展有深遠影響，而我國建立自貿區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，實際上是我國目前經(jīng)濟發(fā)展面臨內外雙重挑戰(zhàn)的必然產物。

所謂“內”者，主要是指目前我國經(jīng)濟增長下行的趨勢越來越明顯：到今年6月，我國PPI（生產者價格指數(shù)）已連續(xù)16個月下降，產能過剩的陰霾驅之不散。今年上半年我國國際貿易額同比增長只有8.6%，而且增速不斷放緩，在6月份甚至降至負值，市場對于我國是否能達到10%的貿易增長目標并不樂觀；與此同時，拉動我國經(jīng)濟增長的另外兩個“引擎”，即固定資產投資和消費，也面臨考驗。長期以來我國經(jīng)濟增長的底線都是8%，而今年則調至7.5%。增長乏力與經(jīng)濟轉型有一定關系，但一些學界人士擔憂，如應對舉措不當，并不能免于掉入所謂“中等收入陷阱”的風險。

所謂“外”者，是指在WTO多哈回合談判始終無法推進、各國貿易保護主義抬頭的背景下，區(qū)域性的自由貿易談判發(fā)展迅速，我國作為世界上最大的貿易國，無法置身事外，必然要迎接區(qū)域經(jīng)濟一體化所帶來的沖擊。

在今天發(fā)達國家超低利息和量化寬松貨幣政策的推動下，全球泛濫的流動性給新興市場國家的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略帶來了莫大的挑戰(zhàn)。上海自貿區(qū)的發(fā)展也會面臨“過度監(jiān)管”所造成的競爭力喪失的困境，以及“過度開放”所帶來的虛假交易和投機資本猖獗、經(jīng)濟金融危機四伏的問題。

在復旦大學經(jīng)濟學院副院長孫立堅看來，上海自貿區(qū)目前還面臨很多挑戰(zhàn)。這次自由貿易區(qū)啟動所追求的目標，不再像2001年中國加入WTO時所產生的以商品貿易為主的開放效果，而是將以“要素自由流動、自由貿易”為主導的高層級的開放水平。

用“看不見的手”的力量去替代“看得見的手”的做法，就是表明政府今天想扭轉實體經(jīng)濟“錢荒”和虛擬經(jīng)濟“錢多”并存格局的堅強決心。

正如水皮在文章中寫道：考察李克強的經(jīng)濟思想，上海自貿區(qū)這塊“試驗田”是個不可不看的活標本，保稅區(qū)是“存量資產”，自由貿易則是引入的增量改革，切入口雖小，阻力亦小，示范意義卻大，這樣的路徑選擇成功不成功，大家可以走著瞧。

（本刊編輯綜合整理）