審計地方債

距上屆政府跟蹤審計不到半年時間，審計署再次啟動了政府性債務的審計工作。7月28日，國家審計署公布，將組織全國審計機關對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行徹底摸底和測評。

這個信息釋放出強烈的信號，地方政府債務“黑洞”已經引發中央高度警覺。

有評論認為，此次全面審計將得到一個正式的官方數據統計，不僅有利于中央對地方政府債務的把握，為宏觀經濟政策的制定提供相應的依據，而且為中央推進財稅體制改革等地方行政管理改革提供有效的支撐。美國CNBC財經網站援引法國興業銀行專家的分析稱，中國政府宣布如此急迫和規模的審計，這似乎表明一種政策平衡的考量，即既要穩增長，又不能增加金融風險。

近兩年，在投資資金需求的拉動下，特別是在影子銀行體系的便利下，許多地方政府性債務增長迅速。審計署審計結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，相比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。

而全國債務數字更是驚人。審計署數據顯示，截至2010年底，全國政府性債務已達到10.7萬億元。除此之外，審計署副審計長董大勝曾在今年“兩會”上表示，估計目前各級政府總債務規模在15萬億至18萬億元。IMF首次公布其對中國政府債水平數據評估稱，2012年廣義政府債務已超過CDP～45%。

除了地方債總量居高之外，一些重點城市負債率也明顯偏高。2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達到219.57%。

地方債的融資方式越來越隱蔽，除傳統的銀行信貸外，一些地方政府及其融資平臺公司通過信托、基金等方式變相舉債融資。審計發現，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發行理財產品等方式融資1090.1億元。

在當前財政收入增速下滑，經濟形勢不樂觀的背景下，地方政府推進新型城鎮化建設，促進經濟轉型升級，都將不可避免地帶來地方債務進一步擴大的風險。

一些城市債務率和償債率本已偏高，但迫于發展投資的需要，只好舉借新債償還舊債。審計署數據表明，2012年，36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級債務規模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。

與不斷攀高的政府性負債相比，作為償債主要來源的土地出讓收入增幅卻在下降。至2012年底，4個省本級、17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，下降2.83%，這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

在樓市調控政策持續嚴厲之下，地方債的償還能力有限，而負債卻在不斷擴張，引發許多人的擔憂。特別是在城鎮化建設中，地方政府債務隱憂已逐漸顯現。

業內人士認為，城鎮化過程必然涉及大量基礎設施建設，其特點是資金需求量大，此外，公共服務以及社會保障也需要大量資金。而現行以融資平臺為基礎的地方政府債務機制，已難適應融資需求。

摸清家底才能盤活實體

政府性債務，是政府為公益性、基礎性項目舉借、拖欠或因提供擔保形成的債務，也是政府“市場化”的一種表現。在中國經濟高速發展，地方不斷加大開發力度，改革創新不斷深化的過程中，地方政府依靠政府性債務進行地方建設，曾經為城市經濟發展、規劃提升起到過重要作用，并極大加強了地方資金運用活力。

但隨著地方嘗到“甜頭”，不斷擴大舉債，把一些所謂的“發展建設”弄得越來越形式主義大于實質內容，將惠民工程變成形象工程，債務越滾越大，老百姓也從當初的為城市新面貌而欣喜，變成對沒完沒了的修葺建造而膩煩。與此同時，輿論也開始對政府性債務問題感到擔憂。

目前，中國存在地方政府性債務規模增長較快，部分地區和行業債務風險凸顯，債務償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規模增長快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。

國務院總理李克強多次在重要場合提出：盤活信貸資金存量支持實體經濟發展。這個要盤活的存量主要是兩個：其一，借給產能過剩行業的低效率貸款；其二，是地方政府性債務。

盤活存量支持實體經濟發展，可這個存量如何盤活做起來并不容易，需要有充分的數據支撐，需要首先摸清底細。

據2011年地方政府性債務審計結果數據統計，2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，而2012、2013年將成為地方債務到期的高峰期，如果地方政府如期按時償還債務，那么盤活存量資金并不是難事。但事實上，從地方政府的債務率來看，依靠稅收還債很難。

因此，必須首先弄清社會上對地方債務問題的擔憂是否屬實，地方債務到底窟窿到底有多大，強推會不會導致地方政府債務違約，進而破產等金融政治風險。

對此，經濟學家馬光遠認為：只有摸清家底，才能采取有針對性的舉措。馬光遠稱，“目前流動性成為一個非常嚴重的問題，包括銀行的理財產品、地方債、還有房地產。究竟是個怎樣的情況，對未來整個中國經濟的復蘇會有怎樣的影響。在這種情況下，摸清底牌非常重要。”

馬光遠認為，一、必須搞清楚地方政府還債能力如何，安全系數怎么樣；二、地方究竟有多少，還債能力整體怎么樣，局部怎么樣，還不了怎么樣；三、地方債務風險有多大？“未來中國如果真的流動性有問題，那么我們就可以有針對性地出臺一些舉措、對策，來防范地方債的風險問題。”

地方債問題是我國金融安全的一大隱患，推動地方債問題的解決不僅是化解金融風險的必要條件，更是盤活存量資金支持實體經濟的關鍵。而要盤活地方債問題，必須要對地方債有一個全面的了解，做到知自知彼，方能找到化解的靈藥。

拿什么來還債？

來自審計署的資料顯示，未來3年我國將有超過35%的地方性債務到期，其中2012年、2013年到期的額度分別約為1.8萬億元和1.2萬億元，合計占2010年底債務余額的28%左右。

截至2012年底，在36個地方政府本級政府性債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借分別占45.67%、25.37%，是舉借主體。從債務資金來源看，在2012年底債務余額中，銀行貸款和發行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債，務資金的主要來源。

“地方政府在今年換屆完成后，極有可能產生新的投資沖動和較大規模投融資需求，從而使地方融資平臺貸款總量控制面臨較大壓力。”銀監會主席尚福林在銀監系統內部會議上表示自己的擔憂。

尚福林稱，貸款到期時間較為集中，財政代償壓力較大，預計共有3.49萬億元貸款將在未來3年內到期。2012年末地方政府融資平臺貸款余額為9.3萬億元，已超過2012年地方本級財政收入的1.5倍，如果加上通過債券、信托等渠道融資的債務規模，這一比率將更高。

中投證券的研究報告亦稱，未來2-3年地方政府債務面臨償債高峰期。同時2012年和2013年的地方政府債務負擔最為沉重。

事實上，尚福林與機構的擔憂并非“空穴來風”。除此逾期債務也是銀行、監管層不得不面對的現實。

根據審計署報告顯示，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。以高速公路債務為例，調查顯示，3個省本級已出現逾期債務17.15億元。同時對二級公路債務調查顯示，3個市本級和1個省本級已出現逾期債務31.094億元。

對監管來說兩難的是，對地方債政策放松，那么壞賬兜底的是銀行；而如若收緊政策，讓缺錢的地方政府更加雪上加霜，同時銀行的存量貸款也將面臨壞賬風險。

面對兩難，監管層正在有意識地糾正地方政府的大舉融資行為。

銀監會《關于加強2013年地方融資平臺風險監管的指導意見》（下稱10號文）要求，對今年到期的平臺貸款，融資平臺和地方政府需要制定詳細的還款方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源。

問題是，一面是高額平臺貸款陸續到期，另一面受地方政府較高債務比率和政府信用影響，部分區域的地方融資平臺短期償債能力有些不足，審計署就警告“部分地區和行業債務負擔較重”。

在還款延期無望的情況下，此時拿什么來償還債務是包括地方政府、監管層、銀行共同面臨的問題，“借新還舊”、“賣地依靠土地財政”成了多數地方政府的選擇。根據審計署報告顯示，一些省會城市本級通過舉借新債償還舊債。調查中，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。同時，截至2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%。

報告顯示，“借新還舊”率更高的還有二級公路債務。報告顯示，截至2012年，有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務170.69億元，借新還舊率高達66.92%。

除“借新還舊”之外，審計署報告顯示，土地出讓收入也為償債來源之一。事實上“土地出讓收入”就是地方政府的支柱性財政收入，部分城市占地方本級財政收入的60%以上。

根據審計署數據顯示，地方平臺結構中，省級融資平臺占比僅為30%，地市級和區縣級加起來為70%，這些小城鎮高企的地方債務是一個危險的信號。

面對此監管層如何緩釋風險？對監管層來說，銀監會10號文明確要求：壓縮縣區級平臺及高資產負債率平臺的貸款規模，特別指出“對于財政收入較低、負債水平較高的非省會城市的地市級平臺以及各縣區級平臺，應減少貸款發放、加大清收力度”。

如何搭建債務與風險間的“平衡木”

城市建設總有周期性，合理舉債是各國通例，市政項目的公益性強、回報率低，有些階段性償還壓力也屬正常。

事實上，允許地方政府舉債是世界上絕大部分國家的通行做法。從地方政府成立融資平臺進行債券發行，到由財政部代理發行地方債券，地方融資體量在全新模式下逐漸壯大。

國際經驗表明，市政債券已成為發達國家、新興市場國家和一些發展中國家城市化建設的重要融資工具，在滿足城市化建設融資需求方面發揮著重要作用。從歷史上看，不論是發達國家還是發展中國家，市政債券的大量發行均與本國的城市化進程緊密相連。

美國是市政債券發展最早，規模最大的國家，市政債在政府債務的占比約為20%，其市場化發展模式和監管體制已比較完善。從風險監控框架體系建立的角度看，為了防范和控制地方政府債務風險，美國逐步形成了以法律法規為基礎，以信息披露為核心，以規模控制、信用評級、風險預警、危機化解等為手段的風險監控框架體系，在政府層面為有效防范市政債券系統性風險提供了源頭性保障。在地方政府進入財政緊急狀態時，通過提高稅負和收費以增加政府收入，保證債務的償付以化解危機。

在法國，每一級政權都有自治的政府和議會，各級議會負責對本級政府預算進行監督。各級預算是相對獨立的，并且有各自的收入和支出。預算的編制和審查通過是各級財政部門和各級議會的一項重要工作。法國議會把審議、批準和監督財政預算當作監督政府和行政權力的重要手段。議會對預算的審查非常嚴格和細致，直接審查到部門、單位，對政府的每一項財政政策都要進行激烈的辯論，提出質疑，由財政部門作出解釋。議會除靠自己的專門委員會審查外，還委托審計法院對預算執行以及對政府部門和事業單位的經費開支進行審計監督。

雖然制度相對完備，但這并不能完全規避掉地方債運行過程中的風險。如何搭建債務興城與風險防范之間的“平衡木”？

澳新銀行中國區首席經濟學家劉利剛表示，中國的地方債務問題是可以解決的，關鍵在于改革，讓地方政府可以直接發行長期的市政債券，而不需要走地方城投平臺這樣的道路。地方政府發行幾十年計息的長期市政債券的做法在美國、日本都很普遍且成熟。

然而，解決過于膨脹的地方債務問題，不只是解決錢的問題，而是顯現政府深化改革的決心、力度和勇氣的一步。中國黃金集團首席經濟學家萬喆認為由于缺乏監管，政府在市場化的過程中樂于享受好處，卻不去考慮責任和擔當，與市場、社會間無法形成良好的融通，反而造成市場的困擾和社會的擔憂。因此，需要進一步深化政府行政改革，推動政府職能轉變。此次國務院部署對地方政府性債務進行審計，就是這種改革的一個重要步驟。

財經評論員周子勛也表示地方政府性債務已經成為和房地產泡沫一樣令人擔憂的風險。如何才能徹底化解地方債危機？這需要制度性的改革。要解決地方政府性債務的問題，不能靠堵，只能靠疏導。所以，要逐步放開地方政府自行發債的權力，只有債務更加透明，風險才更容易防范。

（本刊編輯綜合整理）