美國農業保險法對政府作為義務的規定及其啟示

摘要：為解決農業保險的市場失靈并防止政府失靈，美國通過立法對政府在農業保險中的作為義務進行了詳細而系統的規定。美國聯邦政府依法應履行的義務主要包括建立聯邦農作物保險公司、制定保險規則、提供資金支持、數據收集與信息發布、監督與處罰、協助與合作等。我國農業保險立法剛剛起步，有必要借鑒美國的經驗，通過制定政策性農業保險專門法規、強化政府作為義務、重視程序規則等措施，明確政府在農業保險中的職責和義務，以法律的強制力確保政府支持農業保險的規范性和可持續性。

關鍵詞：農業保險；政府作為義務：立法

中圖分類號：D912.284 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）10-0141-04

農業保險能夠為農民在農業生產中因自然災害和意外事故所造成的經濟損失提供風險保障。具有提高農業抗風險能力、保障國家糧食安全的功能。2004年以來，我國連續十年的“中央一號文件”都提到要加快農業保險制度建設，政府的引導和推動使我國農業保險進入新的發展階段。但是，長期以來我國農業保險主要依靠政府發布文件來規范，2013年3月1日起施行的《農業保險條例》對政府在農業保險中的權利義務缺乏明確規定。而哈耶克在論述政府干預的“可為和不可為”時指出：“政府所采取的一切強制性行動，都必須由一穩定且持續的法律框架加以明確的規定，而正是這種框架能夠使個人在制定計劃時保有一定程度的信心，而且還能夠盡可能地減少人為的不確定性。”

美國的農業保險法始于上個世紀30年代，在70多年間不斷修訂與補充，形成了目前世界上最為完善的農業保險法律體系，其對政府在農業保險中的作為義務有詳細規定。本文梳理和歸納了美國農業保險法中關于政府作為義務的規定，以期能夠對我國通過法律機制督促、保障政府在農業保險中正確定位、高效地履行職責，進而推進農業保險長期穩定地發展有所裨益。

一、美國農業保險立法的歷史沿革

1.1938年以前：立法醞釀階段

1938年以前，美國的農作物保險由私營保險公司在小范圍內經營，但均以失敗而告終。1922年美國農業部公布了1909—1918年間農作物嚴重受損情況，加之1920年和1921年發生了兩次農產品價格劇烈下跌，國會開始關注農作物保險立法并于1923年4月舉行聽證會，但未形成決議。1936年，富蘭克林·羅斯福在總統選舉中將農作物保險作為一項競選議題，農作物保險立法被再次提上日程。同年發生的大面積干旱和持續的沙塵暴對美國農業造成巨大損害，這也直接推動了農作物保險的立法進程。

2.1938-1980年：試驗調整階段

1938年，美國國會通過《聯邦農作物保險法》（FederMCrop Insurance Act）（P.L.75-430），為政府開展農作物保險計劃提供了法律依據和政策保障。聯邦農作物保險公司（Federal Crop Insurance Corporation，FCIC）隨后成立，負責農作物保險計劃的實施。實施初期，農作物保險一直面臨著可保品種少、可保面積有限和參保率低的問題。針對這些問題，1980年以前《聯邦農作物保險法》共經過了12次修改。

3.1980-2000年：改革發展階段

《1980年聯邦農作物保險法》（Federal Crop Insur-ante Act of 1980）（P.L.96-365）的頒布，結束了聯邦農作物保險長達42年的試驗。該法授權聯邦政府在全國全面推行農作物保險；要求政府為參保農民提供保費補貼：允許經批準的私營保險公司參與經營；提高了保障水平：授權FCIC開展蔬菜、水產品、林產品以及牲畜等保險項目的研究與試點。但是，在接下來的十多年里自然災害頻發，國會一連通過了四部特別災難援助法案，無償的災難補貼與農作物保險形成替補關系，嚴重阻礙了農作物保險的推廣。

《1994年聯邦農作物保險改革法》（Federal Crop Insur-ance Reform Act of 1994）（P.L.103-354）取消了政府對農業損失的救濟計劃；設立巨災保障保險作為農作物保險的基本保障，推出較高保障保險滿足農民更高水平的保險需求；大幅提高政府對保費的補貼。該法還規定，不參加聯邦農作物保險的農民不能得到政府其它計劃（如農戶貸款計劃、農產品價格保護計劃等）的幫助，形成了事實上的強制保險。

4.2000年至今：鞏固完善階段

《2000年農業風險保障法》（Agricuhure Risk Protec-tion Act of 2000）（P.L.106-224）允許私營保險公司參與農作物保險新產品研發；允許FCIC試辦牲畜保險；增加政府給予的保費補貼，以鼓勵農民投保更高保障水平的保險。

2008年農場法案提出將農業災害救助作為聯邦農作物保險的補充。該災害救助項目對遭受農作物產量或質量損失的農民給予援助，是一個農場收入保障項目。但是，只有投保了聯邦農作物保險，農民才能取得被救助資格。

國會每年對聯邦農作物保險計劃的有效性和運作情況進行審議，適時對《聯邦農作物保險法》進行修訂和完善。最近一次修訂于2011年在美國國會第112屆會議（P.L.112-55）上通過，并于2011年11月18日生效。

二、美國農業保險法對政府作為義務的規定

美國農業保險法對政府作為義務進行全面系統的規定，是為了在農業保險市場失靈的條件下，規范國家公權力干預農業保險的手段與限度，即克服農業保險的市場失靈與政府失靈，從而提高農業保險的社會效益。

市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務。農業保險屬于準公共物品，如果政府選擇不作為，其所具有的正外部性將導致供給和需求的無效率。Karmer對美國1982年以前的農業保險進行研究后指出，1938年以前農作物保險因為沒有政府補貼或干預都失敗了，農作物保險是在政府干預后才得以發展的。美國的政府干預解決了農業保險市場失靈問題，對政府作為義務進行法律規定是為了平衡社會利益與私人利益、提高社會整體福利。

政府為解決市場失靈而介入農業保險，但政府行為也可能出現缺乏效率的結果，即政府失靈。政府作為國家權力的執行機構是由許多人組成的，因而政府具有經濟人特性，會選擇和實施有利于自身效用最大化的決策。從而導致政府公共選擇的結果偏離公共目標。為了防止政府介入農業保險后出現政府失靈，美國把農業保險公共決策的制定和執行都納入了法律范圍。

美國農業保險法對政府作為義務的規定集中于以下幾個方面：

1.制定統一的保險規則

根據《聯邦農作物保險法》的規定，美國于1938年建立了聯邦農作物保險公司（FCIC）。FCIC為農業部下屬機構，由美國財政部支付5億美元股本，其總經理由農業部長任命。法律賦予FCIC統一制定聯邦農作物保險合同條款的權力，并且將條款發布在聯邦法規（code of Fed-eral Regulations，CFR）中。聯邦農作物保險的銷售、險種、承保對象、保障范圍、保險費率、損失評定、再保險等重要事項全部由農業部或FCIC決定，相關規則被納入了《聯邦農作物保險法》。

FCIC有權承保《聯邦農作物保險法》中規定的所有種類農作物保險，但1980年之后，政府鼓勵私營保險公司承保，FCIC則逐漸減少了直接承保業務。到2001年，FCIC基本已不再直接承保。法律規定，私營保險公司經FCIC的審核批準后，才能經營政府推行并給予補貼的農作物保險。2013年，經批準的私營保險公司為15家。私營保險公司承保費率由美國農業部的農業風險管理局制定，通過不同費率進行市場競爭被明確界定為違法行為。

2.提供資金支持

美國政府每年通過農業撥款法案為聯邦農作物保險計劃的實施提供專項資金，這些專項資金被統稱為“政府成本”。2000—2012年，政府成本最低為21.75億美元。2012年高達140.71億美元，保費補貼與經營管理費用補貼是其中最主要的部分。（如下表所示）

為提高參保率，《1980年聯邦農作物保險法》要求聯邦政府為參保農民提供保費補貼，最高保費補貼率為30%。《1994年聯邦農作物保險改革法》提高了保費補貼率，并規定巨災保障保險（Catastrophic Risk Protection。CAT）的保費由政府全部承擔，額外保障保險（AdditionalCoverage）的保費補貼率隨保障水平升高而降低。《2000年農業風險保障法》再次提高保費補貼率，最高達67%。2008年《食品、保護和能源法》規定，農民投保聯邦農作物保險時，必須按保險單位選擇保障水平。同一保障水平下，全農場單位的保費補貼率最高，企業單位次之，基本單位和選擇單位最低。2012年，新的美國農業法案《農業改革、食品與就業法》對保險單位三個層次的保費補貼率保持不變，但新設了區域農作物保險保費補貼率。

根據《聯邦農作物保險法》的規定，美國政府對私營保險公司因承保聯邦農作物保險所付出的經營管理費用進行補貼。1998年，補貼率為純保費的27%；1999年及以后每年，補貼率為純保費的24.5%。

法律還規定，美國政府通過標準再保險協議與私營保險公司進行風險分擔。私營保險公司可將一部分風險較高的保單責任轉移給FCIC，而保留那些風險相對較低的保單責任。對于轉移給FCIC的保單，私營保險公司向投保人收取的保費全部上繳FCIC，當被保險人提出索賠時，私營保險公司先賠償被保險人的損失，再從FCIC獲得補償。此外，政府還承擔FCIC的雇員薪水。聯邦農作物保險的研發、推廣和教育費用，以及巨災風險轉移等方面的資金支出。

3.信息發布與協助

為了使農民、社會公眾、政府部門了解聯邦農作物保險的運作情況，法律規定FCIC及農業部有義務進行相關數據收集和信息發布。FCIC通過農民提交的報告和記錄，收集被保險農產品的年度數據，包括農作物的土地面積、畝產量、已種植和未播種的土地面積等。FCIC通過農業部的地方辦事處使農民獲得最新的聯邦農作物保險信息，以及農作物保險代理人和保險公司名單。

法律規定其它政府部門負有協助FCIC開展聯邦農作物保險的義務。例如，土壤保護局應協助FCIC按照風險和生產能力進行土地分類以及開展土地保護活動；林務局應協助FCIC發展林木保險；國家食品和農業研究所、農業研究服務局、國家海洋大氣管理署和其它有能力為聯邦農作物保險計劃提供服務的政府機構和公共組織應與FCIC建立合作關系，提供天氣預報、害蟲治理、技術改良等服務。

4.監督與處罰

農業部依法對聯邦農作物保險計劃的運作進行監督，具體實施由農業部長授權FCIC進行，農業研究服務局承擔協助監督的職責。如果投保人、私營保險公司、保險代理人、損失理算人或其它人故意不遵守聯邦農作物保險計劃或提供虛假信息，法律授權農業部長根據違規的嚴重性進行處罰，處罰的措施包括：罰款；取消農民獲得其它農業優惠待遇的權利；取消保險代理人、損失理算人、私營保險公司從事聯邦農作物保險的資格。

三、美國農業保險立法關于政府作為義務的規定對我國的啟示

法律對于政府作為義務的明確規定，使得美國政府能夠規范并且持續穩定地在農業保險中發揮作用，這是美國農業保險成功開展的重要保證。2013年3月1日起施行的《農業保險條例》是我國關于農業保險的第一部專門法規，標志著我國農業保險立法有了實質性進展。《農業保險條例》對國家關于農業保險的支持作出了原則性和方向性的規范，但對于政府作為義務的規定有待完善。對此。本文提出以下建議：

1.制定政策性農業保險的專門法規

農業保險可分為商業性農業保險和政策性農業保險兩大類：商業性農業保險以商業利潤為目標，政府除履行監管職責外，不進行任何干預；政策性農業保險以實現國家的農業和社會經濟發展目標為取向，政府作為主體，通過給予政策扶持、優惠或補貼等參與其運作。因此。政策性農業保險特別需要對政府的權利義務作出明確界定。美國的《聯邦農作物保險法》實質上是一部政策性農業保險的專門法，它對有聯邦政府補貼的農業保險進行規范。冰雹險等商業性農業保險則由商業保險法規范。加拿大、法國、西班牙、日本等國的農業保險法律，也都只規范政策性農業保險（或稱之為“政府補貼的農業保險”），而不涉及商業性農業保險。

我國《農業保險條例》將商業性農業保險和政策性農業保險置于一個法律架構下共同規范。《農業保險條例》第二條給出了農業保險的一般性定義，即“是指保險機構根據農業保險合同，對被保險人在種植業、林業、畜牧業和漁業生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動”。《農業保險條例》第三條第一款指明“國家支持發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度”。對此，我們的理解是“多種形式的農業保險”包括商業性農業保險和政策性農業保險，但國家特別重視“政策性農業保險”。從我國現行的法律法規來看，無論是《保險法》、《農業法》，還是新施行的《農業保險條例》，都沒有對什么是政策性農業保險以及政策性農業保險的業務范圍進行界定，也沒有明確區分不同形式農業保險之間的政策和法律適用，這很容易造成農民、保險機構和政府部門認識上的混淆，特別是對于政府部門，更容易造成執行上的困惑和操作上的失誤。因此，有必要制定專門的政策性農業保險法規，明確規定政府在其中應盡的職責。

2.強化政府作為義務

我國現行法律法規對于政府在農業保險中應履行哪些職責、如何作為，缺少全面系統的規定，僅有的相關規定也是稀少而分散的。《農業法》僅有一處有所提及，即第四十六條規定：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。”《保險法》中也只有一條相關規定，即第一百八十六條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。”《農業保險條例》中關于國家對農業保險的支持措施體現為四點：一是國家支持發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度：二是對符合規定的農業保險由財政部門給予保險費補貼，并建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定；三是鼓勵地方政府采取由地方財政給予保險費補貼、建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制等措施，支持發展農業保險；四是對農業保險經營依法給予稅收優惠，鼓勵金融機構加大對投保農業保險的農民和農業生產經營組織的信貸支持力度。

目前，我國農業保險發展中面臨的主要問題是農民投保積極性不高，農業保險參保率過低。造成這一問題的重要原因是，政府對農業保險的支持政策通過文件來制定，變化多、可持續性不強，導致農民對農業保險缺乏信心。因此，必須通過法律的權威性、規范性、強制性來規范政府在農業保險中的行為，促進政府支持農業保險的政策長效機制的形成。借鑒美國的經驗，我國中央政府在農業保險中需要履行的職責或職能應包括：第一，制定和執行有關政策性農業保險的規則；第二，提供資金支持，包括保費補貼、管理費用補貼、再保險分攤以及農業保險推廣、研究、教育經費等；第三，建立巨災風險分散機制：第四，組織全國范圍內的農業風險區劃和費率分區工作：第五，農業保險的數據收集與信息發布；第六，實施農業保險監管；第七，農業保險宣傳、農業風險預防、災害查勘定損等協助義務。立法除規定政府作為的邊界外，還應從深度上加以強化。以政府對農業保險給予財政補貼為例，是中央政府補貼還是地方政府補貼，補貼的對象有哪些，補貼多少，補貼資金如何發放，補貼的效果如何評價，補貼實施由誰監督，這些都需要有法可依。

3.重視程序規則

法律的實體規則能夠界定政府的權利與義務，但要使這些權利義務以公平、有效的方式實現，則必須借助程序規則所提供的方式和秩序。美國農業保險法對政府行為設置了嚴格的程序規則。以政府提供的保費補貼為例，《聯邦農作物保險法》中不僅詳細規定了補貼的險種、不同保障水平所對應的補貼率、補貼的支付方式，還要求政府公開補貼程序，明確規定了聽證會制度，允許個人對程序進行監督并遞交異議或提議，甚至對政府部門的答復方式和期限都作了明確規定。

2007年我國中央財政開始對部分農業保險進行保費補貼，補貼的范圍和數額逐年增加。中央財政下達的2013年農業保險保費補貼預算指標為56.6億元，同比增加16.7億元，增長41.9%。但是由于法制不完善，地方政府扣留保費補貼、套取補貼資金的現象時有發生。因此，我國農業保險立法應當改變“重實體，輕程序”的理念，高度重視對政府作為義務的程序規定。一是明確規定政府介入農業保險的程序環節及方式，包括政府在履行職責時，何時作為、如何作為、作為到何種程度等；二是強化程序公開，包括政府在農業保險中作為的依據公開、過程公開及結果公開；三是對違反程序規則的行為主體給予處罰。

四、結語

從美國農業保險發展的成功經驗來看，政府介入農業保險的行為必須以法律的形式加以明確，才能克服其隨意性和非持續性。一方面，我國政府對農業保險的支持力度不斷加大；另一方面，我國農業保險立法剛剛起步，對于政府在農業保險中作為義務的規定分散而稀少。因而，發揮法律在規范政府行為方面的控制功能，明確政府在農業保險活動中的權利和義務，對于加強我國農業保險市場的宏觀調控，充分發揮農業保險服務社會經濟的作用具有十分重要的意義，應盡快完善相關立法。

注釋：

①[英]哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯書店1997年版，第282頁。

②美國的農作物保險（Crop Insurance）最初以小麥為保險標的，經過幾十年的發展，其承保對象已不僅包括小麥、水稻等農作物，還包括蔬菜、果木、林木、草地牧場、牲畜、水產品等，即為我國所謂“農業保險”的范疇。

③R.A.Karmer，Federal Crop Insurance 1938-1982.Agri-cultural History，1983，57（2），pp.181-200.

④K.H.Coble，B.J.Barnett，Why Do We Subsidize CropInsurance？American Journal 0f Agricultural Economics，2013，95（2），pp，498-504.

⑤D.A.Sumner，J.M.Alston and J.W.Glanber，Evolutionof the Economics of Agricultural Policy，American Journal ofAgricultural Economics，2010，92（2），pp.403-423.

⑥基本單位是把投保人在某一縣種植某種作物的全部土地作為一個保險單位，選擇性單位則是指一個基本單位被鎮分成更小的單位。企業單位是至少把兩個基本單位合成一個保險單位，全農場單位則至少合并兩個企業單位。

（責任編輯 劉龍伏）