國外水權交易制度及其對我國的啟示

摘 要 近年來，伴隨我國城市化進程不斷加快，我國水資源人均占有量少、分布不均、水質差、水資源浪費等問題日益突出，水資源短缺問題逐漸成為制約經濟社會可持續發展的重要因素。水權交易制度是突破水資源短缺、完善水資源優化配置的可選之路。本文通過分析中外水權交易制度，發現我國水權交易制度的不足，通過借鑒外國水權交易制度的經驗，提出對我國水權交易制度建設的建議。

關鍵詞 水權 水權交易 制度

一、引言

我國長期實行以計劃手段配置水資源，水資源產權主體混亂，致使水資源配置效益低下。國家作為水資源所有者的代表地位模糊，使所有者和使用者的責、權、利無法得到切實的監管，同時這種情況也造成各部門之間、行業之間、地區之間、單位之間以及個人之間在水資源開發利用方面的水事糾紛日益加劇。而美國、澳大利亞等國家較為發達、完善的水權交易制度值得借鑒。水利政策的密集發布充分說明了水資源的有效利用是中國經濟發展亟待解決的大問題，中國政府通過上述決策已明確表示要建立并不斷完善國家水權制度。運用水權制度優化配置水資源的理念與經驗是人類的共同財富，可在不同發展階段國家之間分享，因此美國、澳大利亞等國家水權交易市場對中國具有借鑒意義，為我國建立相關的水權交易制度，從而有效緩解經濟社會可持續發展愿景下水資源需求與供給間的尖銳矛盾提供了理想的路徑。

二、國外水權交易制度概況

（一）美國

美國中西部水市場交易特點體現為永久性水權、季節性水權、合同水權、臨時水權。作為私人物品，水權交易的內容主要是取水權交易。此外，人們可以通過購買河邊土地的方式來獲取河岸權。高度的市場化配置是美國的水權轉讓制度的基石。

1991年，美國加利福尼亞州建立了枯水銀行，除此之外，南卡羅來納州、新墨西哥州和德克薩斯州等地也建立了水銀行。其形式為股份制，即按照水權將每年供水量分成若干份，對水權進行股份制管理。水銀行的運行流程是：由水銀行建立發布信息的渠道，吸引售水主體和購水主體與水銀行聯系買賣水權業務；水銀行對售水主體和購水主體的交易資格進行審查（是否是水銀行的成員）；符合資格審查標準的售水主體和購水主體參加由水銀行主持的協商會議，水銀行就水權轉讓價格、調水方式、調水時間、水需求量等問題與買賣雙方進行談判與協商；在確定水權轉讓價格后與購水主體和售水主體分別簽訂買水和賣水合約，雙方嚴格按照水合約辦理交割結算業務；水銀行實行公告制度，將水權轉讓業務登記備案并予以公告，接受監督和檢查。水權交易是水銀行運行的核心，在談判協商環節對交易價格進行科學合理的定價是水銀行能否成功運行的重要因素。與此同時，較為完備的水權交易體系也應運而生。

（二）澳大利亞

首先，水權交易有一定的適用范圍。家庭人畜用水、城鎮供水以及多數地下水是不可交易的。其次，水權交易是固定的適用程序。水權交易可分為永久性的和臨時性兩種。水權交易程序強制性地要求價格公開透明化。最后，水權交易的方式有三種：私下交易、通過經紀人交易、通過交易所交易。政府也會采取有效措施防止水市場出現壟斷。

澳大利亞創建的水權市場是促使“公共領域”的、壟斷的水資源管理逐步過渡到“資本主義的私人領域”，從而明確了水權關系，組建了市場結構。同時，澳大利亞水權市場并不單純追求經濟效率，它著眼于保持經濟社會可持續發展的長遠目標。比較典型的有澳大利亞維多利亞州的“用水許可”和“水股票”、新南威爾州的“水權買賣”和“水融通”。 澳大利亞新南威爾士州的交易制度是對河流表層流水的淡水資源進行分配的制度，既可根據水權進行固定分配，也可由水資源管理當局進行靈活分配，通過水利用者之間的交易，將淡水資源分配給能夠提高水利用價值的使用者，實現淡水的最佳分配，目的是有效利用休眠的水權。

三、我國水權交易制度的現狀及不足

（一）我國水權交易制度的現狀

2005年水利部出臺了《關于水權轉讓的若干意見》，明確了國家推進水權轉讓的態度，強調了在水權轉讓中市場的基礎性作用，并且涉及了水權轉讓的原則性規定，不允許轉讓的范圍、在轉讓中涉及的各種費用、轉讓方面的監督管理制度等重要問題。而近年來東陽-義烏用水交易、內蒙古河套地區的水權交易以及張掖地區水票制等現象的發生，已在全國范圍內產生重大影響，表明在現行經濟發展情況下，水資源稀缺程度不斷增加，水權轉讓和水市場啟動在我國有著現實的客觀需要。

（二）我國水權交易制度的不足

1、水權權屬不夠明晰

根據我國憲法、物權法和水法的有關規定，水資源所有權歸國家所有。《水法》第四十八條規定了水資源的有償使用，規定了取水許可制度。我國法律雖然規定了水的所有權和取水權，但沒有使用權的明確概念。國務院及相關部門出臺的《水利部關于水權轉讓的若干意見》和《取水許可和水資源費征收管理條例》初步建立了水權轉讓的法律框架，填補了水權轉讓無法可依的真空，但水資源的市場化運轉僅依靠這些是遠遠不夠的。另外，憲法雖然規定國家是水資源所有權的主體，但是沒有具體規定國家如何行使所有權。我國水法規定，國家水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作，國務院其他有關部門按職責分工，協助進行有關的管理工作，打破了過去“多龍治水”的局面。但這些僅是對水資源管理權的有關規定，而不是對所有權行使主體的規定。由不同管理職能的部門進行管理，往往造成對水流域的分割管理，不利于對水資源的整體規劃和管理。

2、水權轉讓制度還未形成體系

我國現行水權種類還不夠豐富，水權包含內容不夠完整，國務院《管理條例》只涉及取水權的轉讓。目前中國土地、礦產資源的產權流轉的基本制度已經建立，但其他自然資源包括水資源的產權流轉制度還是空白。長期用計劃經濟手段配置資源，造成了中國資源配置效率地下、資源價格不合理、管理粗放、使用浪費等問題，不適應經濟社會可持續發展和資源可持續利用的要求。

四、國外水權交易制度對我國的啟示

（一）明晰水權的權屬

明確水權的所有和行使的主體。強化國家作為水資源所有者的地位并不完全等同于完全國有化形式。市場經濟是其基礎，宏觀調控為輔助，獲得最大經濟效益是其目的。為此，在我國市場經濟推進過程中，我們需要以國情為基礎，在摒棄不適應當前形勢需要的一些管理體制弊端的同時，從法律上進一步強化國家作為水資源所有者的地位.使其作為水資源所有者的地位更加突出，宏觀控制能力更強，進而可以通過所有權采取行政、經濟和法律等各種手段對水資源進行合理調配、保護和管理。

（二）建立健全水權交易機制

1、構建、完善水權轉讓登記制度

澳大利亞的水權轉讓，一般經過“申請——審批——轉讓——水權證轉換”程序。批發水權和許可證的轉讓須向自然資源與環境部提出申請；灌區內農戶用水權的轉讓需向負責負責供水的管理機構提出申請；批發水權的永久轉讓，申請人必須在政府公報或再相關地區廣泛發行的報紙上刊登布告。美國的水權轉讓類似于不動產的轉讓，其轉讓必須由州的水機構或法院批準，需要一個公告期。水權轉讓登記具有公示公信的作用。根據相關規定，各級水行政主管部門是取水許可證的審批機關，因此在完善水權制度后，水權轉讓的登記也相應地由各級水行政主管部門負責。公告制度要規定公告的時間、水質水量、期限、公告方式和轉讓條件等內容，這樣有利于水資源使用權轉讓的公開、公平和效率的提高，既保護了水權擁有者的用水權利，也保證了水權的交易安全，同時保護交易相對人的利益。

2、建立、健全水權交易市場

中國國內已建立數家環境相關財產權交易所，例如中國環境能源交易所、北京環境交易所、大連環境交易所等，但到目前為止尚未開展水權交易。北京環境交易所內設排污權交易中心，目前業務內容也未包括與水資源有關的排污權，僅涉及二氧化硫配額分配、許可權交易等。大連環境交易所主要業務是節能減排和環保技術交易、排污排放權益交易、合同能源管理等。中國的商品交易所也尚未進行與水權相關的交易，也就是說，現在通過商品交易所或產權交易所完成水權交易的條件還不完備。

水權交易市場的結構決定了市場參與者影響和決定交易的程度。同時，市場結構確定定價策略和市場信息。在市場早期發展階段，定價策略和市場信息是水銀行發展的重要決定因素。建立水權交易市場，市場參與者為獲得價格談判中的優勢而投入相應的資源去獲得市場信息，導致交易雙方掌握著大量的價格信息，直到一個市場均衡價格被發現。建立水權市場的目的是發現水權交易價格。

五、結語

鑒于水資源具有公益性和壟斷性，其使用權、經營權和排污權的交易受到許多客觀條件的限制，特別是跨流域、跨區域的水權交易，涉及不同地域的水資源分配以及水戶之間利益調整問題，與國民經濟和社會發展關系十分密切，政府負有對水權交易進行統一監督管理的職責。只有通過借鑒國外水權交易制度立法及實踐經驗，建立一套完整的水市場統一監督管理體系，才能維護水權交易市場的效率和公正性，確保水權交易政策與自然資源管理政策的一致性，打破水權交易的流域、區域和行業封鎖，最大限度地減少和消除交易對國家和地區的發展目標、環境目標的影響以及對國家和地區的影響，以適應水的污染防治、水資源保護、水環境改善、節約用水和防洪的總體要求，并按照地表水與地下水統一調度開發、開源與節流相結合、節流優先和污水處理再利用的原則，促進水資源的優化配置與可持續利用。

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（作者單位：山東師范大學）