淺析我國住房保障制度的公共性流失問題

摘 要 隨著我國經濟的快速發展，近幾年中國的房價持續攀升，導致中低收入的家庭無力承擔過高的房價。于是，政府開始把重心放在保障性住房的建設中來。那么，如何建立好保障性住房，使居者有其屋，是當今中國政府面臨的首要任務。本文根據我國當前的住房保障制度實施的現狀，進而從公共管理學的角度來分析住房保障公共性流失的問題，針對住房保障公共性流失的表現及原因，提出其合理的治理對策。

關鍵詞 住房保障 公共性流失 法律保障

住房問題的產生，是因為城市化和工業化的快速發展，從而推動了土地價格和住房價格的上升，在一些一線城市，其房價遠遠超過了中低收入家庭和最低收入家庭的收入水平。近幾年來，我國已經加大力度建設保障性住房，2011年的1000萬套保障性住房開工計劃已經宣告完成，這一舉措能進一步改善中低收入家庭的居住條件，不僅可以促進房地產市場的健康有效的發展，還可以起到調控住房市場、調節收入分配的作用。

一、公共性及住房保障的公共性界定

1、公共性

所謂公共性，是指在一個特定的范圍內由特定對象、環境和結果將具體的個人和主體聯系起來具有普遍性、不確定性的社會關系。也就是說，政府可以依據一定時期的特定目標，在追求公平分配的社會公共利益的過程中體現出的一種基本屬性。政府公共活動必須實現公民的公共利益，公平、公正地配置公共資源，解決公共問題，處理公共事務，是公共管理過程中體現出來的一種屬性。

2、住房保障的公共性

住房保障制度就是政府向社會公眾提供的一種公共產品，通過支付轉移的方式來實現社會收入的再分配，使中低收入家庭能夠享有經濟發展所帶來的利益，從而保證分配公平和社會穩定。

從住房保障的責任主體上來看，住房保障屬于是具有準公共物品的性質的，具有共享性。住房保障的責任主體是國家和政府，在住房保障制度的實施建設中，政府需要承擔其保障責任，使社會資源達到最優配置，降低制度在執行過程中的成本。同時，住房保障制度則是社會為弱勢群體提供所需住房的一種制度安排。

從住房保障實施的目標上來看，住房保障的基本目標是使人人“住有所居”，政府主要需要解決中低收入家庭的住房問題，滿足他們的基本的居住需求，才能體現公平、公正和公共性的特征。

從保障的對象上來看，住房保障制度的對象是全體社會公眾，主要是針對中低收入家庭，具有公共性的特征。同時，政府不僅要注重保障房的質量，最重要的是要重視住房的公平分配，以保障他們能夠得到起碼的居住條件和水準。

二、住房保障中公共性流失的表現

1、政府責任的缺失

政府作為住房保障制度的責任主體，在履行其職責時，難免會遇到公共性流失問題。其主要表現在：

缺少完善的住房保障制度的法律體系，使各級政府在解決居民住房問題的過程中所承擔的分工職責不明確，并且隨著我國房地產業的迅速發展，使得在房地產方面的法律體系并不完善，目前各級政府所執行的法律法規主要是有關廉租房和經濟適用房的法規，立法的滯后，不僅會使住房保障制度在改革的過程中出現各種問題，同時也會影響房地產業的健康發展。

政府價值取向的偏差。政府的價值取向應該是為社會公眾謀取福利，將公共利益最大化，而如今政府存在私人利益，同時也希望獲得個人利益最大化。當政府的價值取向偏向于個人利益時，公共性會出現異化現象。同時，政府在財政方面的投入的比例也會隨之偏低，這樣，政府在配置各種社會公共資源時，不僅浪費了資源，也違背了公平的原則。

2、市場房價上漲，脫離中低收入家庭的消費能力

隨著近幾年市場房價的迅速攀升，對于中低收入家庭而言，住房價格已經遠遠超過他們的支付能力和消費能力。住房保障政策應該是針對中低收入家庭而言的，經濟適用房和廉租房是我國住房保障制度中的重要內容，但是，由于經濟適用房的建設面積過大，總價過高，導致購買者多為中等偏高收入甚至是高收入人群在購買，普通居民根本無力購買，使得受益對象發生嚴重偏差。

3、城市優良地段的供給不足，大量需求競爭有限的土地。

現在市場房價過高，中低收入家庭無法解決居住問題，表現在城市優良地段的供給不足，大量需求競爭有限的土地。各地政府把土地當成了最大資產，對于優良地段的買賣，賣地所得成了地方的重要財政，在眾多利益的驅使下，忽略了對中低收入居民住宅用地的保護，土地財政使得開發商在其土地資源配置方面，比較傾向于高檔住房，這樣就直接影響了中低收入家庭的基本居住問題。

三、住房保障公共性流失的原因

住房保障制度是國家為解決中低收入家庭居住困難問題實施的一項政策，在政策實施的過程中，會出現制度設計上的失誤、管理機制不完善、住房建設等問題，在一定程度上，導致住房保障制度的公共性缺失。

1、住房保障制度的設計和監督管理不完備

住房保障制度在制度的設計上，由于沒有充分考慮居民住房消費水平和政府財政承受能力，使得在經濟適用房和廉租房的建設過程中出現了較為突出的問題。由于銷售對象的范圍擴大，導致主要受益人發生偏差，中等偏高收入的家庭的高購買力將低收入家庭擠出了經濟適用房的購買市場，那么，這樣就使政府的補貼效益流失。同時，經濟適用房的價格太高，面積過大，戶型的設計也不合理，對于中低收入家庭來說是根本無力承擔的。由于經濟適用房大多都在郊區，居住環境不好，造成居民的心理壓力，容易造成各種社會問題。

目前，我國住房保障的監督管理機制還不完備，缺乏有效的退出機制。現在的包括經濟適用房、廉租房在類的住房保障制度在公平性和有效性等方面存在明顯的管理問題。住房保障覆蓋面窄，流動性差，存在退出障礙，同時，住房保障制度的實施過程中存在越位、監管不力等體制缺陷，出現了腐敗尋租等現象。由于退出機制不完善，導致有的群體長期占有住房，使其他中低收入困難家庭沒有機會去解決自己的居住問題，導致住房保障制度的公共性流失。

2、信息的不對稱導致“道德風險”

在住房保障制度的領域中，已經廣泛的存在信息不對稱的問題，這種現象不利于住房保障制度的順利貫徹和實施，并且也會給社會帶來不良的影響。一些不符合保障要求的高收入家庭為了取得購買保障性住房的資格，通過隱瞞收入狀況和家庭情況等相關信息，從而成為住房保障制度的保障對象。據有關報道，還有人開著寶馬車，住著廉租房，這樣的現象，就已經反映出信息的不對稱，以及政府部門在審核過程中的不到位。由于政府是處于信息劣勢的一方，難免讓某些富裕家庭蒙混過關，本應該受到住房制度保障的那部分中低收入家庭被排除在外，嚴重違背了住房保障制度的公平性，導致社會公平性的流失。

3、住房供應結構不合理，扭曲住房需求

住房供應結構不合理，浪費土地資源，根據有關數據顯示，有9個城市的120平方米以上大戶型住房超過60%。以沈陽的一份調查為例，套型面積60平方米以下的住房需求16%，市場供應2.6%；60～100平方米的住房需求61%，市場供應24%；150平方米以上的住房需求比例僅2%，市場供應比例卻高達35%。這樣不僅扭曲了住房需求，住房的供應不能滿足住房需求，抬高住房的平均價格，這樣就使得中低收入家庭無力承擔高額的住房價格。我國的經濟適用房正是因為政府沒有產權，房地產開發商在實施政策的過程中往往流于形式，不利于保障中低收入家庭的基本居住條件和水準。

四、解決住房保障公共性流失問題的治理對策

一個國家的住房政策應該考慮到全體社會公眾的利益，政府的主要著力點在于，如何去更好的解決中低收入家庭的居住問題。對于中低收入家庭，政府應該通過多項方法，提高他們的住房環境，也可以通過公共資金去幫組中低收入家庭，以保證他們能夠得到起碼的居住條件和水準。

1、明確政府責任，強化責任意識

完善住房保障制度的法律機制

住房保障的立法應該受到政府的高度重視，制定出一套規范、嚴謹可行的、完善的住房保障制度的法律體系，使住房產業政策得到順利的貫徹和實施。經濟適用房、廉租屋、住房公積金等住房保障制度之所以沒有達到預期的目的，很大一部分原因在于相關法律法規尚不完善，通過法律來引導和規范其他經濟主體的行為，鼓勵其服務于住房保障的整體目標，從而保證住房保障制度落到實處。在相關法律中要涉及到居民的居住問題，制定完善可行的實施細則，以及明確各級政府應履行的職責，從而保證這些法律在住房保障制度的建設中發揮重要作用。我國是一個法制國家，只有建立完善的法律機制，才能使在住房保障制度實施過程中產生的問題得以根本解決。

建立完備的制度設計和監督管理體系

目前，住房保障制度在各方面存在著明顯的制度設計弊端，應從各方面完善制度設計，為政策的順利的實施運行提供合理的依據。在經濟適用房和廉租房的制度設計中，應該盡快制定出準入和退出機制。當被保障的中低收入家庭的收入超過了保障標準時，應該及時的為其他困難居民讓出住房，以保障中低收入家庭解決自己的居住問題。同時還要控制住房戶型大小問題，控制在中低收入家庭的消費能力和支付能力范圍之內。在完善制度設計的同時，還要加強監管體系的建設。中央及地方各級政府、各相關部門應明晰自己應履行的責任，加強制度的監管力度，同時增強保障性住房分配的透明度，以及增加社會公眾的監管力度，給住房保障制度的建設一個公平的保證。

2、制度實施過程中以維護市場機制為基礎

我國房改至今，市場機制已經在住房保障制度中發揮了一定作用，在住房保障制度的實施過程中，要以市場機制配置住房資源為主體，政府通過經濟和法律等手段，對房地產市場進行宏觀調控，來實現住房的供給與需求達到平衡。正是因為中低收入家庭的住房消費能力不夠，才會出現居民住房困難的現象，所以，在社會主義市場經濟的環境中，住房保障制度關鍵就是解決居民的住房支付能力的問題。在制度的實施過程中，為了達到住房供求與住房需求的平衡，實現市場優化配置資源的作用，政府對經濟必須通過財政政策、收入政策等手段進行干預。政府對住房市場的干預不適破壞市場機制的運行，而是在市場機制無法發揮有效的作用時，引導市場，對市場機制進行修改。同時，還要優化住房資源配置，提高資源的配置效率，更好地滿足中低收入家庭的住房消費，保證他們的居住水平和居住條件的進一步提高。

3、實現保障水平的層次化和手段的多元化

由于住房保障制度的保障對象之間的住房支付能力是存在差別的，因此保障水平也應該是層次化的，以保證社會的公平性。不同的保障水平層次，在一定程度上，有利于不同收入階層的家庭享受不同程度的住房保障。同時，也能減輕政府在財政投入上的負擔，也使住房保障制度在實施過程中順利的貫徹和實施。住房保障制度的層次化也就決定了保障手段的多元化，就應該按照不同收入標準，來制定其所應享有的保障待遇。我國是一個人口大國，是不可能在短時期內解決中低收入家庭的住房問題的，必須制定出合理的保障體系，分層次的去解決他們的住房問題，同時加強保障手段的多樣化。

4、多渠道增加對保障性住房的資金投入

為了提高政府財政的支撐能力，通過多渠道增加資金的投資是有力的手段。今年，我國要完成新開工建設1000萬套保障房任務，所需年度投資大概在1.3萬億元至1.4萬億元左右，除了5000多億元資金將由中央和地方政府通過各種渠道籌集外，剩余的8000多億元都將通過社會機構的投入和保障對象所在的企業來籌集。由于今年中央財政用于保障性住房的補助資金僅1030億元，保障性住房建設資金缺口不小。政府可以通過稅收優惠、投資補助等方式來引導和鼓勵個人、房地產企業等來參與保障住房的建設。政府也可以增強財政稅收的征管力度，適當加強基礎設施的投資。隨著各項政策的不斷完善，保險資金、社保基金、民間投資、信托資金、債券等多渠道資金的進入，保障性住房建設資金的缺乏將得到有力緩解。只要合理安排好保障住房建設的資金，將資金用到實處，就能穩步推進保障性住房建設，從根本上解決了中低收入家庭的住房問題。

五、結語

我國正處于經濟轉型時期，在加快經濟發展的同時，也要為中低收入群體提供社會保障，解決中低收入家庭的基本住房問題，是我國深化住房制度改革，建立和完善住房保障制度的重要內容。我國居民住房保障的目標是，建立完善可行的住房保障制度，政府應該義不容辭地承擔起建設合理可行的住房制度的職責，通過各種有效的途徑和方式，努力去解決中低收入家庭的居住問題，分層次地逐步實現“居者有其屋”，同時，構建完善的法律機制和監管體系，最大程度去滿足中低收入家庭的居住問題，使保障水平更加層次化，合理安排保障住房資金的投入，維護廣大居民的切身利益，保持社會穩定。

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（作者單位：深圳外國語學校）