論行政訴訟制度的完善

摘 要 行政訴訟法實施二十多年來，對于保障公民權利，促進行政管理的法治化，推進市場經濟體制的確立，推動行政訴訟和法治建設，均作出了重要貢獻。但行政訴訟制度在實踐當中也暴露出了很多的問題和不足，從而導致行政訴訟制度的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。據統計，二十幾年來，平均每個法院每年受理的行政案件不到40件。這種現狀與我國是一個13億人口的行政大國不相適應，是一種不正常的現象。實際上，不是老百姓沒有訴求，而是他們對行政訴訟制度缺乏信心。在行政訴訟立法、執行、審判存在缺陷。因此，反思我國現行行政訴訟制度的內在缺陷并提出改革的構想，是我們不能不重視的重大課題和重要使命。

關鍵詞 行政訴訟制度 缺陷 完善 權利保護

一、我國行政訴訟制度的缺陷

（一）受案范圍過窄成為制約行政訴訟發展的重要因素，不利于公民合法權益的保護

行政訴訟的受案范圍需要擴大，這已在學術界已達成共識，問題在于做多大程度的擴展，如保擴大。法院是否受理一個案件，不是根據行為的對象而是根據行為的性質確定的豍。從理想的角度看，行政訴訟的受案范圍越寬，越有利于相對人權利的保護。

（二）行政訴訟制度公信力不足導致其發展緩慢，導致公民對行政訴訟缺乏信心

行政訴訟制度在實踐中暴露出不少問題從而導致訴訟制度公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。行政訴訟中的主要問題主要表現在以下幾個方面：（1）行政案件數量偏低，增幅緩慢。（2）行政訴訟案件撤訴率高，其中很大一部分是非正常撤訴；（3）行政審判質量不高。

（三）行政訴訟的運作過程仍存在較大的缺陷

由于行政管理職能的不斷延伸行政訴訟案件數量從無到有、從少到多，已有幾倍乃至十幾倍的增長，其中具有大量的疑難復雜案件，同樣也有大量的簡易案件。由于行政訴訟法僅僅設置了普通程序，不僅耗費了大量的訴訟資源，還會使行政相對人的合法權益未能得到及時保護。

（四）行政非訴案件執行的缺陷

從實踐中看，由于總總原因行政相對人的法律素養，維權意識較低，對存有意義的具體行政行為申請復議或提起訴訟只是小部分。而行政相對人不申請復議或不提起訴訟并不意味著具體行政行為的合法，因此申請人民法院強制執行的具體行政行為未必都沒有錯誤，加之人民法院對申請執行的具體行政行為的審查只是單方面的書面審查，不合法的具體行政行為進入執行程序在所難免。

（五）原告與被告的范圍限定狹小，部分行政行為難以進入訴訟程序，阻礙了行政訴訟制度向前發展

行政訴訟法對原告資格的規定與行政訴訟的受案范圍緊密結合在一起。當事人只能對屬于受案范圍內的行政行為在侵犯其合法權益時才可以提起政訴訟，很多行政爭議，不能通過訴訟渠道解決，造成公民只能通過信訪、申訴表達其訴求，行政訴訟功能未能有效發揮。而在被告的限定中，也同樣存在類似的問題。行政訴訟被告與行政機關對應，被告制度過于煩瑣，不利于相對人訴權的行使，在訴訟中經常出現被告無法確定或沒有被告的局面。

二、我國行政訴訟制度存在缺陷的原因分析

（一）受案范圍狹小

受案標準是行政訴訟案件能否被受理的判斷依據。受案標準決定著受案范圍，不同的受案標準劃定的受案范圍是不同的。要擴大行政訴訟的范圍，就要首先變動行政訴訟的標準，我國的行政訴訟受案標準有兩個，一個是具體行政行為標準，二是人身權財產權標準。首先，根據行政訴訟法第二條和第十一條第一款以及第十二條第二項的規定，只有對具體行政行為不服的提起的訴訟才有可能被法院受理，以具體行政行為相對應的抽象行政行為被排除在受案范圍之外。

（二）行政訴訟制度公信力不足

行政案件數量偏低，增幅減慢，部分地區出現負增長。造成這一問題的原因是多方面的：如行政訴訟法規定的受案范圍比較狹窄，法院對有關起訴的規定又作了很多限制性的解釋和理解，導致很多與人民群眾利益息息相關、具有重大社會意義的糾紛；因法律知識缺乏，有的相對人不知道運用行政訴訟來保護自己的權利；行政機關對原告打擊報復，相對人的訴訟安全得不到保障，導致原告不敢告；行政審判公正性不能確保，導致原告不愿告等。行政案件撤訴率高，并且其中有很大一部分是非正常撤訴。

（三）行政訴訟僅能適用普通程序，不利于及時保護行政相對人的權益

在行政訴訟法施行之初，案件數量較少，這一矛盾尚不明顯，但目前隨著行政案件的不斷增多，這一矛盾已經不可避免的突顯出來。根據現行《行政訴訟法》及其司法解釋的規定，在審判實踐中行政訴訟一律實行普通程序合議制，隨著行政訴訟制度的逐步發展，這一規定以顯得相對滯后和保守，均由合議庭按普通程序辦理，造成部分簡單案件不能適用簡易程序解決，非得適用普通程序，會造成訴訟效率低下。

（四）行政判決執行難

按照《解釋》第八十八條的規定，行政機關在相對人起訴期限介滿后向法院申請執行，做為被執行人的行政相對人面臨強制執行措施時往往會提出種種申辯理由，其中不乏合法的但在單方面的立案審查時卻難以發現的事實和理由。由于相對人已超過起訴的期限，而人民法院已裁定準予執行的情況下，一方面無法啟動訴訟程序給相對人以救濟，另一方面也不能違背不告不理這一司法原則去終止具體行政行為的效力，人民法院的執行將處于進退兩難的尷尬境地。

（五）原告和被告范圍限定狹小

我國現行的行政訴訟法只設立了保護公民、法人和其他組織的合法權益的訴訟種類，即保護當事人主觀權益的主觀訴訟，并沒有設立保護國家和公共利益為出發點的客觀訴訟，當事人只能對屬于受案范圍內的行政行為在侵犯其合法權益時才可以提請行政訴訟。然而，我國行政訴訟法第十一條從正面確認了那些行政行為屬于受案范圍，種類。人們不得為他人的利益而起訴，也不得為公共利益而提起行政訴訟。人們無法直接通過行政訴訟程序來保護國家和公共利益。我國現有的行政主體理論也使得行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問題豎。行政訴訟被告范圍限定過窄，導致行政訴訟審查行政行為范圍的局限，使行政訴訟審查行政行為的司法功能的弱化。

三、行政訴訟制度完善的必要性和現實意義

（一）行政訴訟發展是行政訴訟制度完善的內在要求

《行政訴訟法》已經實施二十多年，二十多年來我國市場經濟體制已經基本形成，不但公民、法人和其他組織享有的各項權利大量增加，具體行政行為的類型也隨著社會的發展也大量增加。行政訴訟法制度的社會背影已經發生了根本的變化，而行政訴訟法在實施以后都沒有進行修正，導致了行政訴訟制度無法與當前社會、經濟的狀況相適應。

（二）完善行政訴訟制是現階段社會管理的必然要求

隨著社會經濟發展，社會矛盾也不斷增加，特別是我國現階段正處理社會轉型期，社會矛盾大量增加，行政訴訟制度已無法不適應現階段社會矛盾化解的要求。從解決糾紛的目的出發，應當讓所有的行政爭議能夠通過訴訟渠道得到最終解決。

（三）公民權利的大量增加，也要求行政訴訟加以完善

行政訴訟一方面通過行政相對人的自身維權行動來保障合法權益不受行政機關的非法侵犯，保障公民權利，通過法院的公正司法來幫助處于弱勢地位的行政相對人獲得公正。社會的發展的同時，公民享有的權利也在大量增加，行政行為影響公民權利的類型也大量增加，此類變化要求行政訴訟應不斷完善以適應公民權利保護的要求。

四、探索如何完善我國行政訴訟制度

（一）擴大行政訴訟受案范圍

一是除人身權、財產權以外，行政訴訟受案范圍還應當擴大到教育權、勞動權等合法權益。

二是應將部分抽象行政行為納入受案范圍。法治的實體價值，就在于在一種社會組織結構中，通過法律的形式，以保障人的自由或人權為根本依歸，確定權力的合理定位，自由的合理界限和范圍以及權利和義務的合理關系豏。雖然抽象行政行為不會對當事人產生直接的損害，但事實上很多抽象行政行為直接對公民的權利和義務加以限制。將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍不僅是必要的，而且是可行的，正如有些學者指出的那樣：將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，是我國行政訴訟制度發展的必然趨勢豐。

（二）引入調解機制是增加行政訴訟公信力的有效途徑

行政訴訟訟中不適用調解。但是，這一規定既不利于司法實踐中關于行政糾紛的處理，也不符合法治發展趨勢。行政權力側重維護整個社會的公共利益，而行政相對人側重于維護其個人利益，這樣就可能發生矛盾與沖突，有利益沖突必然也要求利益的平衡。行政法中的平衡，實質上是一種使各種對峙或沖突因素處于相互協調之中的和諧狀態豑。行政審判人員為解決行政爭議，實際上經常需要進行協調工作，并取得了較好的法律效果和社會效果。

（三）增設簡易程序有利于解決行政訴訟程序產生的問題，實現公正與效率的統一

簡易程序是相對于普通程序而言的。簡易程序是為了簡化訴訟程序，為合理使用司法資源，而訂立的便捷的起訴方式，簡易的審查、裁判方式，以達到及時處理輕微案件，是司法上所要求的有效法律保護，在質量上和時效上得到提高的目標。設立簡易程序，不僅可以降低訴訟成本，也可以為公眾提供便利的訴訟方式，使社會公眾有機會通過快捷、經濟的簡易訴訟保護自己的權利。

（四）完善行政訴訟執行程序

首先必需要重視對具體行政行為合法性、合理性的實質審查。法院對生效的具體行政行為的強制執行是一種司法行為，依法審查申請執行的具體行政行為合法性、合理性，是司法的必然要求，也是人民法院的重要職責，人民法院必須認真履行合法審查職責，不能成為具體行政行為的執行工具。

（五）放寬原告與被告的資格限定

一是放寬原告資格。行政訴訟法采用的“合法權益”標準不利于保護公民、法人和其他組織的合法利益。行政訴訟的原告資格范圍應當擴大，這是大勢所趨。應將我國原告資格條件限定為，須與被訴行政行為有法律上的利益是比較合理的。對于公益訴訟的原告資格，檢察機關可作為提起公益行政訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織可作為輔助主體。

二是放寬被告資格制度。目前被告制度過于繁瑣，難以準確確定，不利于訴權的行使。應避免以作出行政行為的機構或組織是否具有獨立承擔責任的能力作為標準，而來確定該機構或組織能否成為行政主體的問題，而從形式上判斷被告的主體資格。行政機關內設機構或派出機構，不管有沒有法律的授權，只要這些內設機構或派出機構以自己的名義作出行政行為，原告就可以控告這些內設機構或派出機構，這些機構應當可以作為被告，以避免行政相對人不懂得告誰的問題。

五、結語

確實應該承認我國行政訴訟制度是一個艱巨復雜的系統工程，不僅如此，行政訴訟制度的現狀應與國家整體的經濟、政治、文化的整體發展水平相適應的，行政訴訟的很多問題必須將其放置到中國整體社會結構的大背景加以審視才能深刻理解。我們應該試著從監督與制約、良法與惡法、人權與法治、救濟與預防、公正與效率五個方面，結合對訴訟目的的思考和探討，對我國行政訴訟制度在訴訟結構關系、合法性審查原則的理解、人權救濟與司法保障、訴訟價值和功能等方面存在的缺陷進行分析。在此基礎上，提出相應的修改和完善的對策和方案，以促進我國行政訴訟制度之完善。

注釋：

馬懷德著.行政訴訟范圍研究[M].中國檢察出版社，2002：321.

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程燎原著.從法制到法治[M].法律出版社，1999：89.

甘文著.行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題[J].中國法制出版社，2000：32.

羅豪才著.現代行政法的理論基礎——平衡論[J].中國法學，1993（1）.

（劉越飛單位：南安市人民法院（福建省泉州市）； 陳茂寧單位：明溪縣人民法院（福建省三明市））