論行政訴訟證明標準的考量因素

單一化的行政訴訟證明標準存在的弊端，因此應當建立多元化的證明標準，不同類型的行政訴訟應該適用不同的證明標準。那么確定行政訴訟證明標準需要考慮哪些因素呢？筆者認為影響和決定行政訴訟證明標準的因素至少有以下幾個方面。

一、行政訴訟的性質和目的

行政訴訟是一種司法審查，所要解決的糾紛是行使國家權力的行政主體與行政相對人之間的沖突。行政訴訟的最根本的目的就是限制行政機關的權力、保障公民權利。這樣的目的，使得行政訴訟在證明標準上對行政機關要求要高一些，行政相對人的訴訟證明標準則要低一些，以保證公民的合法權利不至于被強大的行政權力所湮沒。

在三大訴訟中，刑事審判的本質是通過司法權對國家與公民個人之間最嚴重的利益沖突的法律裁決，國家以嚴厲的手段對罪犯予以懲戒，犯罪人可能面臨的后果不僅是財產上的損失而且有可能喪失人身自由，甚至被剝奪生命，因此刑事訴訟本身所涉及的利益的性質決定了要采用高度的證明標準。民事訴訟是當事人由于私權的爭執而引起的。這種訴訟所指向的多是財產性權，即使民事案件出現誤判其后果也遠不能與刑事案件相比，訴訟的成本及糾紛的持續對秩序價值的危害也要求國家盡快結束訴訟。過高的證明標準顯然不利于及時終結訴訟。行政訴訟是一種司法審查，所要解決的糾紛是行使國家權力的行政主體與相對人之間的沖突。行政行為對相對人可能造成的損害主要集中于財產性權利，對相對人人身的侵害最嚴重的是拘留，行政行為對相對人名譽等的損害比刑事處罰所帶來的后果要輕得多。但與民事案件相比，行政行為可能造成的人身強制是民事主體無權實施的，其后果也比民事糾紛嚴重得多。行政審判所具有的司法審查性要求行政主體以充分的證據證明自己行為的合法性，但是行政管理對象的廣泛性和復雜性要求行政主體要有較大的裁量權，過高的證明標準可能使行政主體過分謹慎地行使職權，不利于行政目的的實現。所以行政訴訟的證明標準應比刑事訴訟的證明標準低，但應比民事訴訟高。

二、行政案件的類型

行政行為種類繁多，雖然這么多的行政行為有一定的共性，但是其差異性也是不可忽視的。從影響行政相對人權益角度分類，可將行政行為分為授益性行政行為和損益性行政行為；從行政行為的適用有無靈活性為標準，可將行政行為分為羈束行政行為和自由裁量行政行為；從行政程序的啟動方式分類，可將行政行為分為依申請行政行為和依職權行政行為。不同類型的行政行為應當有不同的證明標準，行政訴訟確定統一證明標準是不科學也不現實的。相比較而言，行政處罰案件、行政強制執行案件的證明標準要高一些，行政許可案件、行政裁決案件的證明標準可低一些。嚴厲行政處罰案件可適用排除合理懷疑證明標準，而一般行政裁判案件和行政許可案件可適用優勢證明標準。

三、證明的難度

對于證明的難度有兩個層面上的理解：一是不同的案件證明的難度不同，這是由于行政管理實務的專業性和技術性決定的。對于調查取證較困難的案件，可以確定較低的證明標準，對于取證較容易的案件，可以設定較高的標準，這樣一方面能提高行政訴訟的效率，另一方面也能降低行政訴訟的成本。二是行政機關和行政相對人的舉證能力不同。行政主體在行政程序中具有絕對優勢掌握做出行政行為時的事實和證據，故應為行政機關的舉證設定較高的標準，而對于處于弱勢一方的行政相對人，調取證據的難度較大，故應對其設定較低的證明標準。這也是基于訴訟平衡性的考慮。

四、行政訴訟的結果對行政相對人權益影響的大小

一定的訴訟行為，會引發一定的訴訟結果。不同的訴訟行為引發的訴訟結果是有差異的，這種差異反映出事實本身不同的重要程度。訴訟結果越嚴重，事實本身就越重要，對當事人的權益影響也就越大，適用的證明標準也應該越高。行政訴訟結果會對行政相對人的權益作出處分，有的涉及的權益是巨大的、甚至有時比刑事處罰影響的權益更大，如勞動教養、行政拘留、吊銷許可證、吊銷營業執照等，象這樣涉及行政相對人巨大權益的行政訴訟，證明標準自然應當高。而對行政相對人權益影響較小的行政訴訟，適用的證明標準就低。

五、舉證責任的大小

為了保持訴訟的平衡，就要使有能力提出證據的負擔更多的舉證責任。在行政訴訟中，雙方當事人的力量對比是顯而易見的。一方是強大的行政機關，擁有行政權，而且這種行政權是具有強大執行力和既定力的。他能夠掌握很多行政相對人根本沒有辦法掌握的證據。因此，在行政訴訟中，除了行政裁決、行政賠償、行政合同等少數的行政行為需要行政相對人負舉證責任外，其他的行政行為的舉證責任都在行政機關。這樣，行政機關也就需要適用更高的證明標準。

六、訴訟的價值追求

在現代訴訟中，“公正、效率”是任何訴訟都必須具備的價值追求。“公正”作為法律的第一生命，是訴訟價值的首選，但并不意味著可以不計成本地忘我追求。訴訟是一種高成本的投入活動，在進行一種訴訟時必須考慮投入的成本與產生的正義的比值，以及人們對這種正義的期待程度，從而對公正與效率的比重進行合理的搭配。當如果在訴訟中的投入超過或等于權利人可能獲得的利益，權利人的訴訟行為對其本身來說就毫無意義。所以民事訴訟的價值結構中，效率具有重要的地位，在滿足一定公正的前提下降低訴訟證明標準，適時結束訴訟是符合效率追求的。

在行政訴訟中，公權力對私權力所具有的壓倒性優勢極易造成對相對人權益的侵犯，而且這種侵犯的權益不僅包括財產權還包括人身權。行政訴訟的司法審查性總體上要求其將公正性放在優先位置，所以行政訴訟的證明標準理應高于民事訴訟，但從保護行政效率的角度出發，其證明標準又不需要達到刑事訴訟的高度。

（作者單位： 中國政法大學）