立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系重構(gòu)探索

摘 要 隨著我國行政立法的大量涌現(xiàn)，行政立法本身也暴露出了諸多問題，其缺陷與負(fù)面效應(yīng)日益凸顯。其中有包括行政機(jī)關(guān)自身在內(nèi)的諸多原因，但與外部監(jiān)督特別是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督不力有著密切的聯(lián)系，因此，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、完善外部監(jiān)督機(jī)制十分必要也十分緊迫。基于行政立法規(guī)范化視角，探索立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系重構(gòu)。

關(guān)鍵詞 權(quán)力機(jī)關(guān) 行政機(jī)關(guān) 主體資格

一、我國行政立法的現(xiàn)狀與問題

（一）我國行政立法的現(xiàn)狀

立法權(quán)簡而言之就是創(chuàng)制法律規(guī)則的權(quán)力。立法權(quán)有廣義和狹義之分，狹義的立法權(quán)僅指權(quán)力機(jī)關(guān)制定和修改憲法、法律的活動(dòng)，通常稱之為國家立法權(quán)；而廣義的立法權(quán)，既包括權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，也包括行政機(jī)關(guān)制定和修改法規(guī)、規(guī)章的行政立法權(quán)。本文所要闡述的關(guān)系是作為權(quán)力機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政立法權(quán)的監(jiān)督。

現(xiàn)階段我國大量存在著越權(quán)立法，例如超越規(guī)定權(quán)限立法、超越立法次序、超越授權(quán)范圍等；立法沖突的日益凸顯，例如行政法規(guī)、規(guī)章存在同憲法、法律相抵觸或者行政法規(guī)之間、規(guī)章之間、行政法規(guī)與規(guī)章之間存在相互矛盾、不一致、不銜接的現(xiàn)象；存在著部門利益傾向，雖然我國在法律理論上已建立了一整套監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)立法行為的監(jiān)督在一定程度上防止了行政機(jī)關(guān)濫用行政立法權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)的立法規(guī)范化，下面我來闡述學(xué)界分析的五個(gè)方面的問題。

（二）我國行政立法存在的問題

1、我國現(xiàn)有的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的制度并沒有得到切實(shí)的貫徹執(zhí)行。較為典型的是備案制度和人大及常委會(huì)監(jiān)督制度。備案制度設(shè)立的目的是使備案機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章等通過備案程序得到審查監(jiān)督，然而，在實(shí)踐中，備案制度大都沒有起到它該起的作用。有學(xué)者指出：“現(xiàn)在立法監(jiān)督不力，不是因?yàn)橹贫然蛑贫炔缓茫乾F(xiàn)在的制度沒有得到很好的應(yīng)用。

2、監(jiān)督缺少具體的形式。我國有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中，而且也沒有具體而詳細(xì)的規(guī)定細(xì)則，權(quán)力機(jī)關(guān)具體在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)通常不知道如何下手，難以操作，因而在實(shí)際中監(jiān)督制度很難發(fā)揮作用。

3、權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中并不積極地去行使監(jiān)督職能，力度不足。根據(jù)憲法，全國人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)行政立法的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動(dòng)撤消同憲法，法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。然而在實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)通常很少主動(dòng)地去履行這一職能，并未進(jìn)行有效的監(jiān)督，即使有行使監(jiān)督，也因?yàn)楦鞣N條件的限制而顯得力度不足。

4、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作缺乏獨(dú)立性。監(jiān)督本質(zhì)上是以權(quán)力制約權(quán)力的行為。行政監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，其效果如何取決于監(jiān)督一方的地位與實(shí)際權(quán)力的大小。在我國，雖然明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督主導(dǎo)地位，但由于權(quán)力機(jī)關(guān)缺少必要的獨(dú)立性和相應(yīng)的權(quán)力，致使其監(jiān)督往往難以達(dá)到預(yù)期目的。

5、由于監(jiān)督權(quán)限，方式，程序，范圍等方面不夠明確。這致使權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督有時(shí)出現(xiàn)兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)同一行政立法行為進(jìn)行監(jiān)督或是一個(gè)行政立法行為得不到任何一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即所謂的“空白帶”或“交叉帶。

二、導(dǎo)致行政立法規(guī)范化問題的原因

針對(duì)導(dǎo)致行政立法規(guī)范化問題的成因，綜合國內(nèi)學(xué)者如湛中樂、李騰華、朱芒已有諸多論述，大致可以從四個(gè)方面找出原因。

1、監(jiān)督缺少具體的形式。我國有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中，而且也沒有具體而詳細(xì)的規(guī)定細(xì)則，權(quán)力機(jī)關(guān)具體在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)通常不知道如何下手，難以操作，因而在實(shí)際中監(jiān)督制度很難發(fā)揮作用。

2、權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中并不積極地去行使監(jiān)督職能，力度不足。根據(jù)憲法，全國人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)行政立法的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動(dòng)撤消同憲法，法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。然而在實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)通常很少主動(dòng)地去履行這一職能，并未進(jìn)行有效的監(jiān)督，即使有行使監(jiān)督，也因?yàn)楦鞣N條件的限制而顯得力度不足。

3、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作缺乏獨(dú)立性。監(jiān)督本質(zhì)上是以權(quán)力制約權(quán)力的行為。行政監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，其效果如何取決于監(jiān)督一方的地位與實(shí)際權(quán)力的大小。在我國，雖然明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督主導(dǎo)地位，但由于權(quán)力機(jī)關(guān)缺少必要的獨(dú)立性和相應(yīng)的權(quán)力，致使其監(jiān)督往往難以達(dá)到預(yù)期目的。

4、由于監(jiān)督權(quán)限，方式，程序，范圍等方面不夠明確。這致使權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督有時(shí)出現(xiàn)兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)同一行政立法行為進(jìn)行監(jiān)督或是一個(gè)行政立法行為得不到任何一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即所謂的“空白帶”或“交叉帶”。

三、解決行政立法規(guī)范化問題的路徑思考

針對(duì)目前我國權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督中存在的問題以及依據(jù)所探究到的原因，綜合學(xué)界理論分析大致可以采取以下四個(gè)措施，來改變目前的監(jiān)督現(xiàn)狀并完善權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督機(jī)制：

1、進(jìn)一步完善已有的備案制度。我國現(xiàn)有的備案制度只是流于形式，有關(guān)備案的具體規(guī)定也不夠詳盡。國務(wù)院制定出行政法規(guī)，要報(bào)全國人大常委會(huì)備案：國務(wù)院各部委制定出部門規(guī)章，應(yīng)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；地方各級(jí)政府制定的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報(bào)地方各級(jí)人大常委會(huì)和全國人大常委會(huì)備案。這樣權(quán)力機(jī)關(guān)才可以有效地對(duì)行政 立法中出現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)督，并且如果權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)所報(bào)送的行政法規(guī)或規(guī)章有瑕疵，也可立即進(jìn)行糾正，同時(shí)還需要對(duì)備案的期限作出詳盡地規(guī)定，使備案制度真正起到監(jiān)督作用。

2、進(jìn)一步完善行政立法的人大及其常委會(huì)監(jiān)督程序。根據(jù)我國憲法，各級(jí)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生于人大向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，因此，“從法理上講，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大對(duì)行政立法的監(jiān)督制約，乃是行政立法授權(quán)的監(jiān)督權(quán)保留”。具體操作上有學(xué)者提出可以為：“先由專門委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)審查行政法規(guī)、規(guī)章是否與憲法、法律相抵觸，如有抵觸有情況，應(yīng)交專門委員會(huì)審議，如果確有抵觸的情況，就向全國人大常委會(huì)或地方各級(jí)人大常委會(huì)提出報(bào)告，由人大常委會(huì)行使撤銷權(quán)。”通過這樣，使人大實(shí)實(shí)在在的行使了行政監(jiān)督權(quán)，保證人大及其常委會(huì)對(duì)整個(gè)行政立法過程的真實(shí)有效的監(jiān)督。

3、進(jìn)一步完善批準(zhǔn)制度。在我國立法過程中得到最廣泛應(yīng)用的就是批準(zhǔn)制，這種制度較為有效。根據(jù)我國憲法，立法法和組織法，國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)；國務(wù)院各部委制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。但在實(shí)踐中審查流于形式，批準(zhǔn)了很多質(zhì)量不高的行政法律法規(guī)。所以要加強(qiáng)和完善批準(zhǔn)制度，防止不經(jīng)審查就批準(zhǔn)及審查不當(dāng)就批準(zhǔn)等現(xiàn)象出現(xiàn)。

4、通過制定切實(shí)可行的授權(quán)法，以立法的形式，把權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督固定下來。并且在該授權(quán)法中，應(yīng)明確規(guī)定全國人大及其常委會(huì)對(duì)國務(wù)院的授權(quán)、地方人大及常委會(huì)對(duì)地方政府的授權(quán)，具體規(guī)定國務(wù)院對(duì)國務(wù)院各部委的授權(quán)的時(shí)間，授權(quán)的范圍，授權(quán)的方法及授權(quán)應(yīng)注意的事項(xiàng)等，從而有效地起到監(jiān)督作用。

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[5]吳萬得. 論行政立法的概念及其意義[J]. 行政法學(xué)研究， 2000（2）.

（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）