關于荊門市掇刀區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思考

荊門市掇刀區(qū)是全省城鄉(xiāng)一體化首批試點區(qū)，是全省第一批增減掛鉤試點區(qū)，是“中國農谷”城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，是荊門市經濟發(fā)展的橋頭堡與排頭兵。2013年上半年，掇刀區(qū)經濟運行實現(xiàn)了區(qū)屬規(guī)模工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)居民人均可支配、收入農民人均現(xiàn)金收入 “三個全市第一”。掇刀區(qū)委、區(qū)政府準確把握掇刀所處的歷史方位、承擔的政治責任、面臨的黃金機遇，提出了“率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，率先實現(xiàn)小康社會”的發(fā)展戰(zhàn)略，提出了以新型工業(yè)為新的經濟增長點、以“三園一區(qū)”（化工產業(yè)園、麻城工業(yè)園、掇刀物流園）為發(fā)展重點區(qū)域的總體思路，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“掇刀品牌”初步形成。但是，在經濟發(fā)展過程中，建設用地供需矛盾非常突出，全區(qū)上下已認識到推進增減掛鉤試點是補充用地計劃指標的重要手段，是破解城鄉(xiāng)一體化建設用地供需矛盾的有效途徑。

一、增減掛鉤內涵

所謂城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤， 即為城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤， 按國土資源部的權威解釋， 是指在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎上， 按照土地節(jié)約、集約利用的要求， 采取科學的工程技術手段， 通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊） 共同組成建新拆舊項目區(qū)， 通過建新拆舊和土地復墾等措施， 在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)項目區(qū)內建設用地總量不增加， 耕地面積不減少、質量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

二、掇刀區(qū)增減掛鉤實施情況

2010年以來，掇刀區(qū)共申報增減掛鉤項目4個，涉及2鎮(zhèn)7村，總面積4204畝，還建用地897.4畝，儲備增減掛鉤指標3306.6畝，建設新農村居民點6處。目前，掇刀區(qū)增減掛鉤分5個片區(qū)同步實施，其中：七嶺片區(qū)的七嶺大社區(qū)規(guī)劃選址450畝，分三期建房600套，擬將熊店村、羅咀村、松店村并入七嶺村，開創(chuàng)了全市聯(lián)建農村大社區(qū)先河，當?shù)剞r戶積極性比較高。目前一期房屋已建成150套；蔡院片區(qū)的拆舊任務已完成，蔡院居民點一期房屋已建成并入住；火山片區(qū)的拆舊完成61戶，正在編制復墾方案，火山居民點規(guī)劃建房200套，分兩期建設，目前一期房屋主體工程已完工；荊寨片區(qū)的荊寨居民點規(guī)劃占地90畝，建房100套，目前正在進行房屋建設；丁店片區(qū)的丁店居民點規(guī)劃設計已完成，正在進行場地平整。2012年省國土資源廳批準的丁店、羅咀、雙碑三個增減掛鉤項目，面積1433畝，目前正在編制規(guī)劃設計。

三、掇刀區(qū)增減掛鉤的運作模式

掇刀區(qū)是典型的政府主導型模式，統(tǒng)一組織和管理增減掛鉤政策的運行，負責項目選址立項、編制規(guī)劃設計方案、籌集資金、監(jiān)督工程執(zhí)行情況，承擔項目風險，控制掛鉤指標，組建成立了區(qū)一體化辦公室，采取先建新后拆遷方式推進增減掛鉤項目的實施。同時，在鎮(zhèn)、村兩級成立了領導小組和工作專班，一把手負總責，相關部門、相關人員具體負責，建立起了“區(qū)政府主導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體，國土部門搭臺，相關單位參與”的增減掛鉤工作格局，切實做到任務分配合理、工作規(guī)范有序、責任明確細化、推進扎實高效。

四、掇刀區(qū)增減掛鉤成本效益分析

目前，掇刀區(qū)實施增減掛鉤項目的成本主要是拆遷、建設新居民點、土地復墾等費用，共計約30萬元。

效益主要體現(xiàn)在經濟效益、社會效益和生態(tài)效益三個方面。政府的經濟效益主要體現(xiàn)在獲得掛鉤指標收益，通過指標的使用而達到資金回收的目的。同時通過城鄉(xiāng)建設，政府還可以獲得建廠、房地產開發(fā)等方面的出讓金及稅收收入。目前，掇刀區(qū)采取“三個一”的辦法籌集資金，推動增減掛鉤拆舊建新的實施。一是土地周轉指標收益資金解決一大塊，即每畝拿4萬元；二是拆舊農戶出一部分，即每戶交6萬元；三是土地整理項目資金配套一點，即居民點的部分基礎設施用土地整理項目資金來進行配套建設。農戶的經濟效益主要體現(xiàn)在失去土地所獲得的相應補償。社會效益通過農戶來體現(xiàn)，實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，增加耕地資源、促進農村現(xiàn)代化建設、優(yōu)化農村土地布局和利用結構、增加農村剩余勞動力、就業(yè)機會等都會帶來巨大的社會效益。生態(tài)效益既是政府的效益又是農民的效益。比如，由城鄉(xiāng)建設用地掛鉤項目給農村帶來的高標準農田、便利的交通、增加綠化率等效益。

五、存在的問題

1、地方財政壓力大。資金瓶頸一直是阻礙增減掛鉤實施的最大因素，通過對比成本和效益，兩者之間差額近20萬元，其中用地指標主要用于工業(yè)招商項目，工業(yè)用地最高價為13.6萬元，且大多有招商優(yōu)惠政策。因此，很難達到成本與經濟效益平衡，其導致地方政府財政壓力大，項目推進力度不夠。

2、涉農資金整合不夠合理。目前，市級以上政府及部門安排下達的涉農建設資金、項目、物資和縣、區(qū)本級及部門安排的涉農建設資金主要有：沼氣建設項目資金、農業(yè)綜合開發(fā)和扶貧開發(fā)項目資金、鄉(xiāng)村道路“村村通”項目資金、土地整理項目資金、農田水利項目資金、安全飲水工程項目資金、農村勞動力轉移培訓項目資金等。現(xiàn)在僅有土地整理項目配套部分資金用于居民點基礎設施建設，沒有形成公共財政資源的合理有效配置，沒有發(fā)揮涉農項目資金整體合力。

3、社會保障體系不健全。目前，掇刀區(qū)主要側重于還建新房，而對農戶的醫(yī)保、社保，城鎮(zhèn)戶口、再就業(yè)等問題沒有進行統(tǒng)籌考慮，沒有解決農戶的后顧之憂。

六、政策和建議

（一）積極探索“地票”交易制度。“地票”實施的意義在于激勵廣大農戶向城鎮(zhèn)或社區(qū)集中，通過增減掛鉤項目、復墾耕地等獲得可觀收益，“聚小成多”，間接增加建設用地指標，建立用地指標交易市場，用于指標在全市城區(qū)范圍內統(tǒng)籌調配使用。在使用時，可以將“地票”納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設用地，并在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，一個項目可以使用多張“地票”，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉用手續(xù)，完成對農民的補償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權，緩解中心城區(qū)建設用地指標不足的壓力。

（二）加大資金籌集力度。一方面是強力推進涉農資金整合，全區(qū)應制定農村發(fā)展規(guī)劃，圍繞新居民點建設，優(yōu)先安排各級涉農項目，資金重點傾斜。各部門根據(jù)項目預算落實新農村建設資金，由區(qū)城鄉(xiāng)一體化辦公室統(tǒng)一聚合使用，負責具體實施，并接受監(jiān)督。另一方面是建議增減掛鉤指標不再用于工業(yè)項目，主要用于商業(yè)和住宅項目，以實現(xiàn)土地出讓收益。區(qū)政府建立小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資機構，以土地出讓收益權（土地出讓預期收益）作為抵押擔保，向商業(yè)銀行申請貸款融資，用于居民點建設，同時對土地實行招拍掛出讓，用出讓金作為還款來源，由此形成“政府引導、市場運作、統(tǒng)籌安排、資金平衡”的投融資新機制。

（三）建立健全社會保障體系。借鑒成都市“拆院并院”模式，做到“三保障”、“兩放棄”。“三保障”是指農民變成市民的三個保障條件，一是能夠在城市實現(xiàn)再就業(yè)；二是在城市擁有一套自己的房屋；三是能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會公共服務。“兩放棄”是指農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權。兩者互為條件，農民有了“三保障”必須選擇“兩放棄”，要農民“兩放棄”，必須給農民以“三保障”。在博弈過程中實現(xiàn)了政府與農民的共贏。

（作者單位：湖北省荊門市掇刀區(qū)財政局）