清代州縣交代制度淺析

摘要：清代州縣交代制度不斷衍變，清代前中期尚能發揮其作用。晚清時期財權下移，州縣官任職紊亂，同時由于錢糧奏銷制度失效與州縣財政普遍虧空的影響，州縣交代制度亦隨之而名不副實。

關鍵詞：清代；州縣；交代制度

中圖分類號：D691文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2013）12-0000-02

一、 清代前中期州縣交代的法律規定

清制，州縣官員離任與接任官之間進行職務交接。交接內容涉及到州縣錢糧、文案、盜竊案件、倉廒、衙署等等。而尤以州縣錢糧為主重。順治時期，既已對州縣交代做出規定。順治十八年議準，“升轉官員，錢糧未清，不準即赴新任，違者革職。如該督撫蒙混徇庇，聽其離任者，降三級調用。”①州縣官離任最為主要的交代內容，一是錢糧征收；二是盜竊案件。康熙二年議準，“地方失盜，未經題參之先升任者，亦照錢糧未清例、不準即赴新任。”②因其錢糧、盜竊案件涉及到州縣官的考核，故交代時期特別關注。

清前期，對于州縣交代制度的時間及上司責任作出詳細規定。康熙十五年議準，“升任官員，文憑到日，該督撫即行委署，限二月內交代明白，準其離任。如任內有未完事件，不于限內呈報，或不與接任官交代，或接任官推諉不受者，俱各罰俸一年。上司督催不力，罰俸六月，如已申報上司。而上司不即轉報，或督撫不即委官署，及具題遲延者，俱罰俸六月。”③規定升任官員于文憑到日，限二個月內離任，對于接任官員推諉不受者，嚴加處罰，同時也涉及到督飭督撫的連帶責任。

康熙十五年，對于州縣交代時期產生的虧空，也明確了原職官員的責任界定，及相應的彌補制度。“新舊官員交代之時，如前官有侵欺透冒挪移墊解，并拖欠未清等弊，署官、新官徇隱不行揭報，交代后始行察出者，該督撫核實題參，將虧空之官、照例革職治罪，接任官照徇隱虧空例、革職。欠項照例賠補，如有侵挪拖欠等弊，接印官不受交代，通詳督撫司道府，而上司不行詳報題參，徇庇舊官，逼勒新官交代者，新任官即行據實報部，將逼勒之上司以徇庇例議處，本官于別省員缺調補。④

雍正四年議定州縣交代之時，區別民欠與官虧，同時規定督撫不得司道不能因擔心分賠虧空，而勒令接任官接受。“州縣交代，除實欠在民外，其有將已徵之錢糧侵蝕虧空，捏稱民欠，令接任官接受者，接任官即行揭報督撫司道。如該督撫護庇舊任，不行題參，而該府州又畏慮分賠，因而抑勒交盤者，許被勒之人，直揭部科，部科代為陳奏，將所揭之司道府州，行令該督撫據實確審定擬。”⑤

州縣交代最為重要的是錢糧交代。而倉儲交代之時，虧空較多，交代較較為費時，對于交代的時間也做出較為明確的規定。雍正五年議準，“州縣倉糧多至五萬石以上者。于交代定限兩月外展限一月”。⑥雍正六年，“錢糧交代，五萬兩以上者，亦令展限一月；十萬兩以上者，展限兩月；十五萬兩以上者，展限三月，著為定例。”⑦“倉谷五萬石以上者，展限一月；二萬五千石以上者，展限十五日，或一人而有兩處交代者，展限一月。”⑧

對于州縣倉儲交代的規定“直隸各省倉谷，若有前任官折價存庫者，不許新任官接受交代，仍令前任官買谷交倉，不許顆粒短少。其該管督撫上司，亦不得徇情寬縱，儻有故違，定將本官及該管官分別從重治罪，永著為例。”⑨“州縣交代，凡有未經買補倉谷，除降革休致之員，仍留地方協同買補外。其升任調任丁憂之員，將原糶谷價交與新任收存，留親屬一人，協同新官買補。”⑩雍正六年規定州縣倉廒“新舊交代，若有木植毀爛，墻垣傾圮滲漏者，接任官即行揭報，不準接受，前任官仍照原例議處賠補。”B11乾隆二年定，“凡新舊交代，如果米谷收存不慎，官物遺失不全。立即揭報題參，于舊官名下著追。如已經后官接受出結，米谷霉變。官物短少，著落接任出結之官，按數賠補。”B12

之所以如此規定，是因為州縣倉儲的糴糶作用并非銀錢所能替代，而且災荒之際，銀錢也不能及時的賑濟災害，所以對于糧食的交代不能允許虧空，且不能用銀錢補足賬面。

二、嘉、道之后州縣交代的弊病

清代州縣由于沒有獨立的財政，因而州縣財政經常發生虧空。B13因而，離職官員與接任官員往往迫于上司的壓力而接受。原因主要為若虧空被查出，上司不僅分賠，而且會受到行政處分。州縣官之間為順利完成交接，而產生私立議單。 嘉慶四年癸酉，針對御史周栻提出的請嚴禁交代私立議單一摺，上諭：“據稱地方官前后交代，于限內未能清楚，則以限期已屆，權為出結。而當同監交之員，私立議單，以俟徐為補償。遂致升遷事故各員，已經到任與已回旗籍者，多有申請咨追，甚至動用公項，不能彌補。竟至含混其中，飛灑隱射，及咨追各處，或完未及半，又以無力完繳，詳請豁免，冀為開銷地步等語。此實外省通斃，錢糧交代，有無虧短，均于限內結報定例綦嚴，若聽其私立議單，設法通融，將前任虧短之銀，又復帶至新任。措銀賠補，是舊任之虧欠甫完，而新任之虧欠又增，成何事體。”B14私立議單導致無著款項無法彌補，虧空不斷增加。因而針對這種情形，規定“嗣后各省督撫于所屬地方官交代一節，如于限內未能交清，應令接任官逐款查明，揭報上司，將該員截留在省，務須交代清楚。方準赴任回籍，不得通同寫立議單，希于限外通融彌補。”B15嚴禁議單，嗣后有虧空，將虧空人員截留在省追賠。

嘉慶年間全國清理虧空，對于州縣交代格外重視。嘉慶十年，“近來各直省州縣交代，遇有款項虧短，該上司往往因規避失察處分，不加查辦，轉抑令新任之員含混接收。該員迫于上官之命，畏干參罰，勉強擔承，虛出通關。”B16嘉慶年間，多次開捐。而州縣往往侵挪正項錢糧為己或子孫捐納官職，“現任捐升者甚多，在京官員，尚系自出己資。至外省州縣，若非挪移官項，即系剝削民膏，雖未必盡人皆然，而似此營私利己者亦必不少。一經捐升，銓除他省，于本任原虧款項，脫然事外，其或虧空過多，又復夤緣上官，懇乞奏留，以圖掩飾，皆所不免。”B17因此要求，督撫遇新舊任交代時，自須逐款清查，如有虧缺，經新任稟明上司，督撫應據實查參。

道光后期，州縣交代糾紛較多，主要是倉儲虧空問題。而嚴查交代又是關鍵。道光元年諭：“嗣后凡遇州縣交代，無論升調及告病人員，各令依限揭報，據實辦理。其業經報明彌補列入清查之州縣，如正展限內結算未清，該督撫奏明先行完結本員交代，歷任欠交錢糧，著即酌定限期，另案完結。若未經報明彌補列入清查者，不得援以為例，至該州縣私立虧短約議，著即嚴行禁止。儻結無虧后，復有呈出約議，以諉前任舊虧者，除不準作據外，新舊官及監盤官，一并治罪。該督撫務當核實稽查，遇一案即辦一案，庶足以杜挪新掩舊之弊。”B18

同治十三年，加大對上司的監督懲罰力度，“司道府州縣交代，如前任官有侵欺透支挪移墊解拖欠未清等弊，接任官無論實任署任，如有徇隱不行揭報及交代后始行查出者，該督撫題參，將虧空之員革職治罪。接任官照例議處，欠項照例賠補。如有侵挪等弊，接任官已經通詳，而上司不行詳報題參徇庇舊任，抑勒新任接受者，許被勒之員直揭部科，部科據揭代奏，請旨飭交嚴審。”B19

光緒朝，注重州縣交代在清查虧空時的作用。“光緒二年十二月，臣部具奏綜核度支各折內，經申明舊章，通行各直省遵照辦理在案。查辦理交代，現惟山東省最為認真，歷經臣部奏令各該省仿照考核。乃或請展緩限期，或請分案結報，專折嚴參者仍復寥寥。相應請旨通飭各該省督撫，遵照例限嚴查交代。除將如何勒限分別清結，于文到一月內迅速奏明辦理外，自此次奉旨之日起，凡州縣官卸事交代未清者，實缺人員不準到任，調署候補人員不準委署他缺，并不準派委各項差使。如此后交代案內有兩任虧短，即系前任未清再行調署委署之弊，應議督撫藩司以徇庇屬員之咎，并將虧項著落分賠。仍令各該省遵照定章，將交代未清各員二參逾限即行參奏，并將各州縣任卸各日期先行咨報臣部，并由吏部知照升遷調補委署各缺互相考核B20。

太平天國戰亂之后，從同治年間政府開始著手清理戰亂帶來制度混亂。將州縣交代與清理虧空相結合。此次嚴查州縣交代的重點是規定有虧空交代不清者，不能夠履行新職。上司亦有徇庇屬員之咎。B21

三、晚清州縣交代制度的失效

任何制度，尤其是一些看似比較成熟的制度，都會隨著社會的變化而發生變化。晚清時期，在內憂外患的歷史背景下，同時在受以下因素的影響，導致州縣官的交代制度的失效。

（一）、清代州縣官任紊亂長期存在，但到晚清時期尤為嚴重。晚清州縣官任期普遍縮短，同時更調頻繁。如浙江新昌縣，“自咸豐以迄光緒凡五十七年，得令五十三員”，“無一年不易任”B22，咸同以后尤為嚴重，“光緒間，督撫違例更調州縣官，視同傳舍”B23因而“輾轉委署”成為州縣官任用的主要形式。晚清由于捐班候補人員太多，督撫“窮于調劑”，委署往往陷于混亂，各種腐敗也隨之滋生。對此，張集馨記載說：“自票本例開，數百金即捐一州縣……委署章程并無一定，只在善于夤緣鉆刺，便可委令署缺，名為代理。”B24在這種情況下，州縣官的任用勢必會陷于一片混亂。正是這種紊亂，導致州縣交代章程不能很好地貫徹，缺乏中央的有效監督，州縣交代也陷入名不副實的地步。

（二）、清代州縣交代制度在清代前中期尚能發揮其作用，到晚期時期已非如此。晚清時期，州縣錢糧積虧較重，而長期以來的奏銷制度在運行中的制度漏洞，非一朝一日所能清除。晚清時期的清虧與考成，在具體的制度與做法上面，與前代均有較大更新。經過咸同近20年的戰亂，錢糧奏銷、虧空清理幾乎中綴。因此，州縣的交代制度受其影響而喪失其作用。在這種制度的衍變中，不僅僅是財政的一端，更非吏治的一端，而是近代化的進程中混合作用的結果。

結語

清代州縣交代制度不斷衍變，清代前中期由于傳統的經濟結構和政治模式尚能對州縣及督撫有充分的監督作用，故而能夠正常運行，起到杜絕虧空，保證州縣財政侵挪之后，尚能彌補。晚清時期由于財權下移，州縣官任職紊亂，同時由于奏銷制度與州縣虧空的影響，國家戶部銀庫、蕃司、臬司錢庫，州縣倉儲、錢庫都不同程度的虧空，在虧空不能有效制止的前提下，州縣交代制度亦隨之而名不副實。

參考文獻：

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[4]朱壽朋.光緒朝東華錄（一）[M].北京：中華書局，1958.

[5]陳鋒.清代財政史論稿[M].北京：商務印書館，2010.

[6]胡思敬.鹽乘[M].臺北：成文出版社，1975.

[7]趙爾巽.清史稿[M]，中華書局，1976.

[8]張集馨.道咸宦海見聞錄[M].北京：中華書局，1981.

注解

①光緒朝《大清會典事例》，卷91《吏部·州縣交代》。

②光緒朝《大清會典事例》，卷91《吏部·州縣交代》。

③光緒朝《大清會典事例》，卷91《吏部·州縣交代》。

④光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部· 州縣交代》。

⑤光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部· 州縣交代》。

⑥光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部·州縣交代》。

⑦光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部·州縣交代》。

⑧光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部·州縣交代》。

⑨光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部·州縣交代》。

⑩光緒朝《大清會典事例》，卷760，《刑部·戶律·倉庫，》。

B11光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部·州縣交代》。

B12光緒朝《大清會典事例》，卷759，《刑部·戶律·倉庫》。

B13朱誠如、張力：《嘉慶朝整頓財政虧空述論》，《明清論叢（第二輯）》，2001（3）。

B14《清仁宗實錄》，卷五十五。

B15《清仁宗實錄》，卷五十五。

B16《清仁宗實錄》，卷一百五十一。

B17《清仁宗實錄》，卷一百五十一。

B18趙爾巽：《清史稿》，卷一二一，志第九十六 《食貨二，服役，倉庫》。

B19光緒朝《大清會典事例》，卷91，《吏部·州縣交代》。

B20朱壽朋：《光緒朝東華錄》（一），中華書局1958年版，第865—866頁。

B21陳鋒：《清代財政史論稿》，商務印書館2010年版，第322頁。

B22胡思敬：《鹽乘》，臺北成文出版社，1975。

B23趙爾巽：《清史稿》，第12冊，中華書局，1976。

B24張集馨：《道咸宦海見聞錄》，中華書局，1981。