簡析清末民政機構的演變

摘要：民政事務關系百姓的切身利益，是各朝各代最為重視的問題，也設立了相應的機構進行管理。清初延續了前朝的設置，以戶部為民政事務職掌部門，后應形勢所需進行改革，先后設立巡警部、民政部，使得民政機構逐步向專門化、系統化方向發展。

關鍵詞：清末；民政機構；演變

中圖分類號：k258文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2013）12-0000-01

所謂民政，指的是各種有關民眾事務的行政管理，涉及最廣大人民群眾的切身利益，因此是歷朝歷代都最為關注的問題。在中國古代，各朝都設有相關機構管理民政事務。從夏、商、周的司徒，秦的丞相，漢的民曹尚書到由隋唐延續至清的戶部，都是管理民政事務的部門，但這些部門除民政之外也兼管其他事務，缺乏管理民政事務的專門化機構。隨著晚清社會面臨內憂外患形勢，為挽救危機而實行改革時，專門的民政部門也應運而生。下面就晚清民政機構的演變進行簡單的分析。

清朝建立之后沿襲明制，設立六部，其中戶部總的職掌是管理全國疆土、田畝、戶口、財谷之政令，是民政事務的管理機構。而戶部執掌的這些政務，是由其所屬的十四個清吏司及井田科、八旗俸餉處、現審科、飯銀處、捐納房、內倉等處分別管理。行政方面，則設有南北檔房、司務廳、督催所、當月處、監印處分別掌管文移檔案事務。可見，戶部各項事務的管理分散雜亂、各自為政，容易出現稽延錯漏、舞文弄法的弊端，行政效率低下，改革勢在必行。

1840年后中國被迫打開國門，無論是政治制度還是社會風氣都發生了翻天覆地的變化，沿續千年的單一封建社會體制被西方先進的資本主義制度所滲透，新的政治、經濟、思想文化隨之而來。在這股強勁勢力的沖擊下，一向固守傳統的清政府也逐漸認識到改革的重要性，希望通過改革建立完善的社會政治秩序，維護統治，因此建立先進的社會管理制度與機構終被提上日程。而警政是內務之首，對社會秩序的有效維護和保障公共安全是清政府優先考慮的目標。因此巡警機關的誕生就成了現代社會管理機關的先導。巡警部的設立要追溯到庚子事變后設立的京城善后協巡總局和后來成立的工巡總局，這是清政府為應對治安形勢惡化而成立的臨時警備、司法、公安機關，其主要的職責就是維持京城地區的社會治安、緝捕盜賊、穩定社會秩序。

光緒三十一年九月十日清廷頒布上諭：“巡警部關系緊要，迭經諭令京師及各省一體舉辦，自應專設衙門，俾資統率，著即設立巡警部”。巡警部成立后，將“所有京城內外工巡事務，均歸管理，以專責成，其各省巡警，并著該部督飭辦理。”①于是巡警部將京城工巡總局、巡視五城及街道御史所管事務，均接收管理，全國警政亦歸其管轄，成為了全國最高公安行政機關，并直轄京師司法、內務、治安等事務。它的成立反映出清政府開始了在全國范圍內全力辦理現代警政事業的階段。從此，現代警政事業有了全國統一的管理機構，各地區各自為政、管理制度錯綜復雜、警務組織章程紛亂不清的局面有了一定的好轉，全國警務事業進入統一管理的新時期。巡警部也成為我國第一個現代意義上的中央內務機構，它的成立為以后民政部的出現奠定了組織基礎。但是巡警部的機構設置、權限劃分，都是按照傳統職能劃分的，均是比照現成的商部和學部機構建立的，沒有很好地參照當時歐美國家的內務管理體系。

光緒三十二年（1906）年，清朝派出考察各國政治的五大臣回國，認為西方各國之所以富強，是由于他們實行憲法，于是向中外宣布，實行預備立憲，并著手厘定官制。七月初六日，戴鴻慈等上奏《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預備折》，指出：

“中國地方大廣，監督行政一層斷不適于措理，自以警察為一部最要之圖，帷內務可以賅警察，而警察不能盡內務，今中國已設警部，復設內務，不獨跡近駢枝，亦且無事可辦。然考各國之制，以警部獨稱者甚希，而內部不立者則竟無有。臣等以為不若改巡警部為內務部，凡戶部、工部之關于丁口、工程者，皆并隸之，是為第一部。”②這份奏折得到了清廷的重視。

九月二十日上諭稱：“巡警為民政之一端，著改為民政部。”③至此，民政部取代了巡警部，清朝管理民政事務的專門化機構成立了。民政部的設立是清廷聽取了出國考察大臣的結果，更多地學習了西方各國的經驗。正因為這層原因，使得新成立的民政部相較早先成立的巡警部而言，無論在機構設置上，還是職責劃分上，都更為合理科學。

民政部成立后，除接管巡警部職掌外，并將戶部、禮部、工部及吏部的部分事務，均并入該部管理。其職掌包括：“管理全國地方行政、地方自治、戶口、風教、保息、荒政、巡警、疆理、營繕、衛生、寺廟、方術各事。除京師巡警總廳仍由該部直轄外，并監督順天府府尹，其對直省民政等官亦有統屬、考核之權，成為全國公安、內務、民政的最高行政機關。”④

民政部的部門機構設有兩廳五司。其中兩廳為承政廳和參議廳。承政廳負責“總匯之事”，凡承辦機密、考核員司、編存文卷，籌核經費等事務都由其辦理；設左右丞各一人，員外郎、主事、七品小京官各四人。參議廳負責本部的“謀議之事”，議訂本部法令、章程，設左右參議各一，參事兩人，并就司員內每司選派一人，在參議廳行走，協同審議，另設編譯員，掌編譯各國關于民政的各種書籍。五司分別為民治司、警政司、疆理司、營繕司和衛生司。民治司掌理稽核地方自治，編審戶口，整飾風教，核辦保息、移民及僑民事務，置地方行政、地方自治、戶籍、保息四科，設郎中兩人，員外郎四人，主事五人，七品小京官一人。警政司掌理核辦行政警察、司法警務、高等警察及教練巡警事務，置行政警務、高等警務、司法警務、警學四科，設郎中兩人、員外郎四人、主事五人、七品小京官一人。疆里司掌管核議地方區劃、統計土地面積、稽核官民土地收放與買賣、核辦測繪、審訂圖志等事務，置經界、圖志兩科，設郎中、員外郎、主事各兩人，七品小京官一人。營繕司掌管督理本部直轄土木工程，稽核京外官辦土木工程及經費報銷，并保存古跡，調查祠廟，置建筑、考工、道路、古跡四科，設郎中一人，員外郎、主事各四人，七品小京官一人，六、七品藝師各一人。衛生司管理核辦防疫、衛生、檢查醫藥、設置病院、醫學堂等事務，置保健、檢疫、方術三科，設郎中一人，員外郎、主事各兩人，七品小京官一人，六、七品醫官各一人。

巡警部改為民政部后，其直屬機構也隨之改變。民政部共有九個直屬機構，分別是京師內城巡警總廳和外城巡警總廳，負責京城警務及其地面事宜、蹕路警衛及稽查一切事項；內外城預審廳，掌民事、刑事案件進行訊問；京師習藝所，收容輕罪人犯，并酌收貧民，令其習工藝，使之改過自新，相當于勞教場所；工巡捐總局，為京師地區稅收機關；路工處，管理京城地區承修馬路事宜，并管理街道清潔、潑酒等事；街道緝探總局，負責偵探、緝捕事宜；消防隊，專司救火之事；高等巡警學堂，培養警務人員。

綜上所述，可見清末民政機構的設置及其制度、職能是逐漸變化發展的，其所掌職能有繼承傳統的部分，也有不斷變化和增加的相關職能，這是順應形勢發展的需要的結果，也是近代獨立完整的民政機構逐步形成、完善的體現。但是畢竟處于改革之初，民政部的各項職能和制度還不夠完整，地方也沒有設立獨立的民政機構，不能形成全國系統化的管理機制，因此民政機構的改革仍將繼續。

參考文獻：

[1]張德澤：《清代國家機關考略》，北京：中國人民大學出版社，1981年版.

[2]李鵬年，朱先華，劉子樣等編著《清代中央國家機關概述》，黑龍江人民出版社，1989年版.

[3]（清）朱壽朋編，張靜廬點校：《光緒朝東華錄》，第5冊，北京：中華書局出版社.

[4]《清末籌備立憲檔案史料》上冊，近代中國史料叢刊續輯，沈云龍主編，臺北：文海出版社，1974年版.

[5]敖文蔚：《清末民初社會行政管理的重大改革》，《江漢論壇》[J].2000年第6期.

[6]陳振宇：《民初內務部研究——以衛生事業為中心》，2011年陜西師范大學碩士學位論文.

[7]戴均良：《舊中國專門民政機構的設置和變化》，《社會學研究》[J].1987年05期.

注解

①（清）朱壽朋編，張靜廬點校：《光緒朝東華錄》，第5冊，北京：中華書局出版社，第5408頁.

②《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預備折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，近代中國史料叢刊續輯，沈云龍主編，臺北：文海出版社，1974年版，第371頁.

③（清）朱壽朋編，張靜廬點校：《光緒朝東華錄》，第5冊，北京：中華書局出版社，第5579頁.

④李鵬年，朱先華，劉子樣等編著《清代中央國家機關概述》，黑龍江人民出版社，1989年，第274頁.