完善我國農村土地整理立法之思考

摘要：隨著21世紀經濟的快速發展，農村經濟的發展成為了我國矚目的焦點，尤其是農村土地利用問題。從過去的發展歷程來看，農村土地的利用常常忽略土地資源的有限性，大多采取“攤大餅”的外延式粗放利用模式，導致土地面積銳減、土地利用效率低、土地零碎、分散問題嚴重。本文對該領域已有的評價理論與方法加以借鑒，對當前農村土地整理立法作一簡要評析，將目前我國法律關于土地整理方面的規定加以梳理，力求找出不足之處并提出自己的一點建議，以期能對農村土地整理項目的開展和研究發揮作用。

關鍵詞：土地；土地整理；農村土地整理

中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）08-0000-01

一、土地整理概述

（一）國外土地整理概述

土地整理作為改進土地利用條件、提高土地利用率和產出率，對土地資源進行集約化、精細化利用的一種方式，在世界上有悠久的歷史。根據有關文獻資料記載，“土地整理”一詞最早出現在德國、俄羅斯等歐洲國家。在土地整理的起源和發展中，在不同國家或不同的發展階段，土地整理內容隨自然、社會和經濟發展的變化，不斷進行調整和完善，逐步形成了各自相對完整的體系。德國、俄羅斯、荷蘭、法國、加拿大等國將調整土地利用結構和土地關系，實現土地利用規劃目標的過程稱為土地整理；日本稱為土地整治和整備；韓國稱為土地調整。雖然名稱各不相同，但土地整理的主要內容基本相同，其中以德國、荷蘭等地最具代表性。①

（二） 我國的土地整理

我國土地整理是指國家為解決人口、環境和資源問題，對其管轄下的國土資源、空間、環境的開發利用、治理保護和建設布局。我國《憲法》規定：“國家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則。土地整理分為廣義的土地整理和狹義的土地整理：廣義土地整理一般可分為兩大類，即農地整理與市地整理。根據我國國情，現階段土地整理的重點在農村地區；狹義土地整理僅指農地整理，包含土地開發、土地復墾。本文則只針對狹義的土地整理作簡要研究。

二、農村土地整理

（一）農村土地整理的概念

如上所述，這里的農村土地整理僅指狹義的土地整理，即依據法律規定在一定區域內，根據土地利用總體規劃的要求，結合區域土地利用現狀，調整土地利用方式、結構與關系，對土地資源進行重新配置以增加有效耕地面積，并提高耕地質量，提高土地的利用率和產出率，從而改善農業生產條件、居住條件和農村生態環境的活動。

（二）當下進行農村土地整理的意義

隨著人口的增長、社會生產力的發展，人來社會對土地的需求與日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪費，引發了一系列的生態環境問題，如何合理地協調土地與土地保護，切實保護耕地，就成了當務之急。農村土地整理能夠增加土地的有效利用面積，提高土地利用率和土地質量，有利于改善生態環境和生產、生活條件，推動城鎮化建設，提高群眾的生活水平，促進城鄉經濟一體化發展和農村經濟社會的全面進步；土地整理有利于促進人們轉變傳統用地觀念，樹立節約用地、集約用地的新觀念，促進土地利用方式和農業生產方式向集約型轉變。

三、農村土地整理立法現實中存在的問題

從宏觀上說，我國土地整理法律規范還尚不健全，沒有形成完善的體系，指導性較強、操控性較差。微觀上具體表現如下：

（一）關于土地整理基本內容的法律條文本身性質不明確

我國《土地管理法》第四十一條規定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方人民政府應當采取措施，改告中、低產田，整治閑散地和廢棄地”。該條文的表述包括兩個方面：一方面為“國家鼓勵土地整理”，將土地整理規定為授權性法律規范，另一方面規定“縣鄉政府應當組織土地整理工作”，又將土地整理定性為義務性法律規范，這兩者之間存在明顯的矛盾沖突，而明確規定該法律規范的性質、類型，是確定土地整理過程是采用國家強制執行，或是采用利益驅動以引導發展的方式的關鍵。

（二）我國目前尚未確立土地集體所有權主體，農村地區行政管理權過度干預普遍存在

（三）現有法律法規、規范性文件中缺乏系統化的土地整理程序

在部門規章及部門規范性文件這一層級上，已出臺的典型程序性規定如：《土地開發整理項目資金管理暫行辦法》、《國土資源部關于做好土地開發整理權屬管理工作的意見》、《國家投資土地開發整理項目竣工驗收暫行辦法》等。不難發現，雖然這些程序規范基本上設定了土地整理過程中某個階段的啟動程序、實施程序，卻因效力層級低而被地方政府棄之不用，作用極為有限；另一方面是其往往只針對特定問題而作，這就對協調各部門之間的關系及農村土地整理各階段的前后銜接造成困難，破壞了農村土地整理法定程序應有的統一性。②

在地方立法方面，已出臺的有關農村土地整理程序的如《湖南省土地開發整理條例》、《福建省土地整理暫行辦法》等。由此可見，除條文內容上的詳略不一之外，立法稱謂亦不統一、立法體例混亂，再者就是地方政府“各自為政”容易造成法律的“灰色地帶”，給地方保護主義可乘之機，為腐敗行為提供生存空間和可能。③

（四）補充耕地儲備制度尚未形成，建設占用耕地占補不均、占優補劣

四、結合當下立法現狀，完善我國農村土地整理立法機制

對于我國農村土地整理立法的完善，筆者認為除了應當借鑒個別地區的實踐經驗，如上所述的建立補充耕地儲備制度、實行嚴格的占補平衡原則、鼓勵外來投資者管理土地、健全土地整理的資金保障體系等措施之外，還應當結合本文前述現階段農村土地整理的立法現狀做好以下幾個方面的工作：

（一）嚴格執行國家十二五規劃中死守十八億畝耕地的紅線的原則，以基本農田建設和保護為中心，積極開展農村耕地管理，并且要依托農業技術創新、推廣和應用，提高土地整理的技術含量。

（二）針對政府的過度干預，轉變政府職能，解開行政管理權的枷鎖，讓農村土地集體所有權發揮其自身的調節效用。

（三）針對農村基層組織民主自治意識薄弱的問題，急需建立農民參與制度和權利救濟制度。如可以倡導有農民自發組成一定形式的組織，適當允許當地外來投資者參與該組織，或者鼓勵具有專門性知識的志愿者加入，以彌補農民低層次的文化知識這塊短板。

綜上所述，在新時期、新形勢下，我們應積極建立健全農村土地整理立法，以土地整理工作促進農村合理地發展，轉變以往“攤大餅”式的擴張發展模式，積極推進科學的集中式立體發展模式，嚴格依照法律程序，把農村土地整理工作做成惠民工程，做好做強，為建立和完善我國的農村土地整理法律制度，探索成熟的整理經驗和方法提供可靠地幫助。

參考文獻

[1] 趙謙.農村土地整理法律概念初探[J].農業考古，2011，（3）.

[2] 曲福田.典型國家和地區土地整理的經驗及啟示[J].資源與人居環境，2007，（10）.

[3] 吳承倫、袁濤.土地開發整理規劃理論方法與實踐[M]北京：中國大地出版社，2003年，P14—15.

[4] 包紀祥、姜愛林.土地整理的法律概念初探[J].法制與經濟，1997，（4）.

[5] 赴臺土地重劃研討與考察團.臺灣地區在土地重劃工作中的幾點做法[J].資源，產業，2001，（10）.

注解

① 中國社會科學院農村發展研究所，王小印，經濟參考報08年7月18日，第五版

② 趙云芬、趙謙、楊宛德，構建我國農村土地整理法定程序之思考，P-4

③ 趙云芬、趙謙、楊宛德，構建我國農村土地整理法定程序之思考，P-4

作者簡介：賈永芳，（1989.06-），陜西省寶雞市人，現為西北民族大學法學院環境與資源保護法學2011級研究生