政府治理模式的動(dòng)態(tài)發(fā)展

秦明輝

摘要：The Stateless State（《去中心主義政府》）的作者M(jìn)ark Bevir以及R.Rhodes在批判傳統(tǒng)官僚制的基礎(chǔ)上，以三種思潮的演變?yōu)橹骶€，詳細(xì)介紹了由政府權(quán)威至上到網(wǎng)絡(luò)化治理，到元治理。再到去中心治理的變化條件及過程，試圖對(duì)政府的治理模式創(chuàng)新進(jìn)行研究與探索：當(dāng)代的政府治理模式?jīng)]有單一的根據(jù)和理論，只有不同傳統(tǒng)帶來的不同結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：權(quán)威；政府治理；治理模式

一、前言

政府作為至高的權(quán)威組織是政治研究在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)所認(rèn)同的觀念，隨著其發(fā)展，越來越多的學(xué)者開始研究政府權(quán)威，這種變化緣起于文藝復(fù)興和宗教改革時(shí)期，以霍布斯的重要研究為起點(diǎn)。在霍布斯的理論邏輯中，自然狀態(tài)是殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，自然權(quán)利則意味著確保秩序的自由，因此進(jìn)行權(quán)利完全讓渡的“半契約”以形成擁有絕對(duì)主權(quán)國(guó)家就變得必然了。這種絕對(duì)主權(quán)觀念持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，其組織形式以傳統(tǒng)官僚制為主。傳統(tǒng)官僚制是以功能為導(dǎo)向的組織運(yùn)作模式，無法從整體上提供公民所需求的服務(wù)。政府擁有的至高權(quán)力和強(qiáng)制力也越來越成為政府體制腐敗、過時(shí)的根源。The Stateless State（《去中心主義政府》）的作者M(jìn)ark Bevir以及 R.Rhodes便在批判政府權(quán)威至上的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)政府的治理模式創(chuàng)新進(jìn)行研究與探索。

二、The Stateless State提出背景及框架

在The Stateless State一文中，作者認(rèn)為在現(xiàn)階段中，我們不應(yīng)該只停留在回顧國(guó)家發(fā)展的起源，或者對(duì)社會(huì)科學(xué)理論的范圍和多變性進(jìn)行研究，而是主要研究治理理論在理論和實(shí)踐中的諸多變化，例如官僚制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理，由網(wǎng)絡(luò)化治理、多中心治理到離散式的治理再到去行政化、去國(guó)家化，即去中心理論。這些政府治理理論的發(fā)展呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性，并依據(jù)不同的傳統(tǒng)而生成。

文章以三種思潮的演變?yōu)橹骶€，詳細(xì)介紹了由政府權(quán)威至上到網(wǎng)絡(luò)化治理，到元治理（B﹒Jessop（1998）提出“后設(shè)治理”即元治理（meta-governance）的概念。Jessop指出，后設(shè)治理不是要建立一個(gè)統(tǒng)攝一切、至高無上的政府；相反的，是要致力于各種制度的設(shè)計(jì)和愿景的構(gòu)思），再到去中心治理的變化條件及過程。第一波思潮是官僚制到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)化治理是應(yīng)對(duì)信息技術(shù)革命而提出的，以跨界性合作服務(wù)為基本內(nèi)容的一種政府治理模式。網(wǎng)絡(luò)化治理把新公共管理松散的組織結(jié)構(gòu)連接成為一個(gè)有機(jī)整體，在公共服務(wù)中進(jìn)行整體性運(yùn)作，有效地克服了新公共管理分散化治理的限度問題，并充分地吸收了其優(yōu)點(diǎn)，使得政府權(quán)力被分散成一個(gè)由公、私、志愿部門組成的功能網(wǎng)。第一波思潮網(wǎng)絡(luò)化治理是由官僚制向市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變，但對(duì)是否對(duì)政府權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行必要分割存在爭(zhēng)議。第二波思潮主要是注重元治理（即對(duì)政府或治理方式的治理）。元治理是面對(duì)政府規(guī)則的外延性概念，它的特征是將網(wǎng)絡(luò)化治理作為政策工具使用。第三波思潮是去中心治理理論，關(guān)注的是實(shí)踐中的社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成、作用和意義，討論的不是個(gè)體不相關(guān)、偶然的具體行為。作者認(rèn)為不同的傳統(tǒng)會(huì)形成不同的治理方式，該理論宣稱盎格魯學(xué)派、元治理、政府的消亡。通過對(duì)不同傳統(tǒng)的分析，可以看出精英部門對(duì)不同政策的實(shí)踐的分析以力圖重塑政府。作者在文章的后半部分坦言，我們渴望探索出較早的治理改革的特點(diǎn)，并認(rèn)為治理有一定的類似性。但并不是每一個(gè)例子中都包含了治理的普遍特征和本質(zhì)內(nèi)容，相反，治理模式是由植根于不同傳統(tǒng)的個(gè)人行為組成了不同的實(shí)踐活動(dòng)。作者重點(diǎn)要討論的就是這個(gè)由無政府理念帶來的新的話題。

三、The Stateless State的理論創(chuàng)新及對(duì)其評(píng)價(jià)

總而言之，當(dāng)代的政府治理模式?jīng)]有單一的根據(jù)和理論，只有不同傳統(tǒng)帶來的不同結(jié)構(gòu)。作者提出去政府化的理論有著重要的意義，政府并不是一開始就存在的，它的結(jié)構(gòu)與人們的信仰和實(shí)踐活動(dòng)有因果關(guān)系。對(duì)政府的變化進(jìn)行研究并不是為了創(chuàng)建形式化的理論，而是找出他人行動(dòng)的意義，講述自己的故事。去中心的方法與全面考慮的方法針鋒相對(duì)，它擺脫了網(wǎng)絡(luò)化和元治理的根本特性和社會(huì)邏輯，不是市場(chǎng)的固有合理性，也不是機(jī)構(gòu)的相關(guān)性和治理的決定模式。去中心理論探究了改變政府和公民社會(huì)界限變化的多種形式，這種變化是通過隨著信念變化對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行重置而達(dá)成的。去中心的方法強(qiáng)調(diào)：1.國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的多元化；2.對(duì)政府本身和公民社會(huì)的完全統(tǒng)一的管制是不現(xiàn)實(shí)的；3.日常行動(dòng)源于傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的事物，例如：英國(guó)的公務(wù)員就沿襲了威斯敏斯特模式。

筆者認(rèn)為The Stateless State作者所闡述的去中心理論有些部分與實(shí)踐相去甚遠(yuǎn)。作者在論述去中心理論時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的多元化，國(guó)家的界限由國(guó)際合作而打破，就現(xiàn)階段的發(fā)展而言，這些是不現(xiàn)實(shí)的。這一觀點(diǎn)對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，政府并非國(guó)家唯一的權(quán)力中心，作者認(rèn)為各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心，雖然有一定的道理，但是于責(zé)任的界定以及權(quán)力監(jiān)督有一定的困難。如果國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)多元化，比如一個(gè)國(guó)家內(nèi)存在多個(gè)權(quán)力主體，沒有相互溝通與制約，權(quán)力就會(huì)被濫用。作者還強(qiáng)調(diào)去中心理論是通過政府部門工作人員對(duì)自己行為和實(shí)踐的解釋來闡述治理模式的變化。筆者認(rèn)為作者忽略了組織外部環(huán)境對(duì)組織治理模式變化的影響。就政府組織存在的目標(biāo)，增進(jìn)社會(huì)福利而言，組織與其外部環(huán)境的聯(lián)系更加密切，外部環(huán)境的變化對(duì)組織治理模式的要求大多數(shù)時(shí)候比政府部門人員對(duì)治理模式的變化影響更大。作者一方面在闡述政府治理模式的三大思潮相互之間的一個(gè)演進(jìn)過程，強(qiáng)調(diào)去中心理論是最好的治理模式，一方面又強(qiáng)調(diào)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，沒有給定的特征，當(dāng)代的治理沒有單一的根據(jù)和理論，只有不同傳統(tǒng)帶來的不同結(jié)構(gòu)，這意味著適合自己傳統(tǒng)的治理模式才是好的。這難免有些自相矛盾，并且只是強(qiáng)調(diào)了去中心理論可能的替代性，卻沒有明確具體的措施。

但是，誠(chéng)如作者所言，治理模式?jīng)]有單一的理論與依據(jù)，只有不同傳統(tǒng)帶來的不同結(jié)構(gòu)，政府要探索出適合的治理模式就需要對(duì)內(nèi)部傳統(tǒng)文化重視起來，切忌生搬硬套。

【責(zé)編 金 東】