新農(nóng)保財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制均等化研究

■ 尹海燕（河南科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 河南新鄉(xiāng) 453003）

引言

在城鄉(xiāng)二元格局下，我國社會養(yǎng)老保險長期以來一直維持著“重城輕鄉(xiāng)”的局面，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險制度較為完善、待遇水平較高，而農(nóng)村養(yǎng)老保險卻存在漏缺。1992年民政部頒發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“老農(nóng)?！保╅_始確立。然而，由于個人賬戶資金無法保值增值、費率太低和集體補助落空等原因，老農(nóng)保逐步陷入衰退和停滯，并于1998年被國務(wù)院叫停。在家庭養(yǎng)老功能不斷弱化、國內(nèi)需求嚴(yán)重不足和人口老齡化等多重因素的交織影響下，2009年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）開始進(jìn)行新農(nóng)保試點。與老農(nóng)保相比，政府承擔(dān)財政補貼責(zé)任成為新農(nóng)保最大的亮點?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定“新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成”。目前，新農(nóng)保財政補貼籌資責(zé)任由多級政府分擔(dān)，如新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府和東部地區(qū)各省份各自承擔(dān)一半，而參保繳費財政補貼部分由省、市、縣多級政府分擔(dān)。因而新農(nóng)保制度能否平穩(wěn)、持續(xù)運行與各級政府間財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制有著密切關(guān)聯(lián)。作為一項基礎(chǔ)的公共服務(wù)，新農(nóng)保能否實現(xiàn)均等化，尤其是橫向均等化，很大程度上也由政府間財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制所決定。那么，現(xiàn)行財政籌資責(zé)任分擔(dān)機制是否促進(jìn)了新農(nóng)保橫向均等化，是一個亟需認(rèn)真探究的重要命題。

新農(nóng)保中央政府財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制均等化效應(yīng)分析

從籌資分擔(dān)責(zé)任看，在新農(nóng)保制度框架中，中央財政負(fù)責(zé)在給付環(huán)節(jié)進(jìn)行財政補貼，即補出口?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定：“中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助”。從補助的方式看，中央政府將各省（市、自治區(qū)）劃分東部地區(qū)和中西地區(qū)兩類中央財政實施“區(qū)別對待”式的補助方式，并對兩類不同地區(qū)采取不同的財政補助方式。中央財政實施“區(qū)別對待”式的補助方式對新農(nóng)保試點順利開展顯得極為重要，因為它牽涉到中央政府財政補助金如何與下級政府財政能力相聯(lián)系的重要問題。然而，現(xiàn)行中央政府財政補貼籌資機制是否促進(jìn)新農(nóng)保橫向均等化的實現(xiàn)？

新農(nóng)保橫向均等化是指同一層級的政府具備大致相同的財力為農(nóng)民提供基本的養(yǎng)老服務(wù)。無疑，政府財政支付能力是確保新農(nóng)保橫向均等化的前提條件。但是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)不均衡，造成地方政府的財政實力有強有弱，進(jìn)而引發(fā)提供新農(nóng)保服務(wù)財政負(fù)擔(dān)狀況的差異。因此，為實現(xiàn)新農(nóng)保橫向均等化，中央政府財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制需要充分考量各地政府建立新農(nóng)保制度的財政負(fù)擔(dān)狀況。新農(nóng)保財政補貼負(fù)擔(dān)水平主要受各地財政收入和農(nóng)村人口規(guī)模兩大要素的影響，本文選取各地財政收入占全國（省或市）財政收入的比重與各地農(nóng)村人口占全國（省或市）總?cè)丝诘谋戎氐谋戎?，從整體上考量各地政府建設(shè)新農(nóng)保的財政負(fù)擔(dān)狀況。當(dāng)該比值小于1時，表明某地區(qū)建立新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)水平較重，上級政府應(yīng)該給予財政補助以實現(xiàn)公共服務(wù)的橫向均等化；反之，當(dāng)該比值大于1時，表明該地區(qū)的新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)水平較輕，上級政府可以不給予財政補助。依照該標(biāo)準(zhǔn)，可以測算出我國各省（市、區(qū)）財政收入比重與農(nóng)村人口比重的比值，參見表1。

通過表1考察我國中西部地區(qū)部分?。ㄊ校┱斦杖氡戎嘏c農(nóng)村人口比重的比值可知，我國不同地區(qū)建立新農(nóng)保的財政負(fù)擔(dān)水平極為不均衡。以區(qū)域劃分來看，東部和中西部地區(qū)各省份的財政負(fù)擔(dān)水平苦樂不均，如在東部地區(qū)的4個省份中，河北（0.28）、山東（0.46）和海南（0.50）等省的財政收入比重與農(nóng)村人口比重的比值較低，表明這三個省份的新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)比較重，需要中央政府的財政補貼，而上海財政收入比重與農(nóng)村人口比重的比值遠(yuǎn)大于1，說明上海的新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)非常輕。中西部地區(qū)各省份的新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)狀況亦是大相徑庭。如內(nèi)蒙古（0.80）和重慶（0.72）的新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)顯然要輕于河南（0.20）。比較東部和中西部地區(qū)各省份財政收入比重與農(nóng)村人口比重的比值，從整體上看，盡管東部地區(qū)各省份的新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)要低于中西部地區(qū)，但卻發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)河北（0.28）、山東（0.46）和海南（0.50）等省份的財政負(fù)擔(dān)明顯重于中西部地區(qū)的內(nèi)蒙古（0.80）和重慶（0.72）。綜上所述，發(fā)現(xiàn)中央政府財政補貼向中西部地區(qū)傾斜的初衷和導(dǎo)向是正確的。然而，僅僅根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況而制定的“一刀切”財政補貼辦法顯然有欠細(xì)致，難以發(fā)揮中央政府補助實現(xiàn)各省份財力橫向均等化的作用。因而，從促進(jìn)公共服務(wù)橫向均等化的視角審視，現(xiàn)行新農(nóng)保中央政府財政籌資責(zé)任分擔(dān)機制尚不合理，中央政府未能構(gòu)建一套與地方財政支持能力相契合的財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制。

表1 2011年我國各?。ㄊ校┴斦杖氡戎嘏c農(nóng)村人口比重的比值

新農(nóng)保地方政府財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)類型及橫向均等化效應(yīng)分析

在政府間的財政補助中，省級政府財政補助同樣也發(fā)揮著類似于“中央補助金”的功能?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定“地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”，但是中央政府對省、市、縣各層級財政如何分擔(dān)繳費補貼，并沒有明確規(guī)定。在此情況下，省級政府自然成為財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制規(guī)則的制定者。目前，我國各省結(jié)合國務(wù)院下發(fā)的《指導(dǎo)意見》，針對農(nóng)村居民繳費財政補貼責(zé)任，發(fā)展出以下三種籌資分擔(dān)模式：

（一）“一視同仁”型

“一視同仁”型是指不論試點區(qū)縣貧富差距，財政實力強弱，省級政府對新農(nóng)保試點地區(qū)參保農(nóng)民給付的補助金額（或份額）都是一樣的，其同中央政府“一刀切”財政補助模式一致。如黑龍江省和吉林省規(guī)定：“繳費補貼所需資金由省級財政及試點縣（市、區(qū)）按6：4的比例分擔(dān)”。湖南省和湖北省則要求“省、市州、縣市區(qū)政府對參保人繳費（不含補繳）給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每年30 元，其中省平均補貼20元，市州、縣市區(qū)平均補貼10 元”?？梢?，“一視同仁”型地方財政繳費補貼籌資責(zé)任分擔(dān)的形式存在差異，這也直接對市、縣兩級財政帶來不同的影響。

在“一視同仁”型籌資責(zé)任分擔(dān)模式下，財政實力較弱的縣（市、區(qū)）通常將不得不承受相對更重的財政負(fù)擔(dān)。就我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，經(jīng)濟(jì)落后的縣（市、區(qū)），財政收入相對較少，且農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剌^高，顯而易見，承擔(dān)同樣的財政支出任務(wù)，經(jīng)濟(jì)落后的縣（市、區(qū)）的財政補貼負(fù)擔(dān)水平比較重。以黑龍江為例，由圖1可知，2011年黑龍江省各縣（市、區(qū)）的人均財政收入與農(nóng)村人口比重呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，農(nóng)業(yè)人口比重越高的縣（市、區(qū)），其人均財政收入水平越低。對縣政府來講，盡管同樣對參保對象補助12元/年/人，但是人均財政收入較少的縣財政補貼負(fù)擔(dān)比較重，即相對于人均財政收入，財政補貼負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)出一定的累退性。一般而言，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣市，其政府財力越強，而農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎卦降?，為新農(nóng)保提供繳費補貼的壓力也越??；而經(jīng)濟(jì)越落后的縣市農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎赝礁撸斦a貼資金的壓力越大。

（二）“區(qū)別對待”型

“區(qū)別對待”型是指省政府依據(jù)新農(nóng)保試點縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政實力狀況分成若干個檔次，對處于不同檔次的縣市，各級政府承擔(dān)補貼參保農(nóng)民的份額有所不同，而處于同一檔次的縣市承擔(dān)的數(shù)額或份額相同。如重慶市規(guī)定“政府對繳費補貼的資金，由市和區(qū)縣（自治縣）財政按比例分擔(dān)，具體為：主城區(qū)由市級承擔(dān)20%、區(qū)級承擔(dān)80%；貧困區(qū)縣（自治縣）由市級承擔(dān)70%、區(qū)縣級承擔(dān)30%；其他區(qū)縣由市級和區(qū)縣級各承擔(dān)50%”。福建省則規(guī)定“根據(jù)各地不同的財力狀況，分別以80%、60%、40%、20%的比例對試點縣（市、區(qū)）分檔據(jù)實予以補助，其余由設(shè)區(qū)市和試點縣（市、區(qū)）分擔(dān)，具體比例由設(shè)區(qū)市政府確定”?！皡^(qū)別對待”型籌資分擔(dān)模式在一定程度上考慮到新農(nóng)保試點縣財政負(fù)擔(dān)狀況的差異，相對于“一視同仁”型，該類型的籌資分擔(dān)設(shè)置顯得精細(xì)化，更為靈活。但是深入研究后發(fā)現(xiàn)，“區(qū)別對待”型新農(nóng)保試點縣在財政負(fù)擔(dān)水平上的苦樂不均現(xiàn)象依然存在。以重慶市為例，測算和比較重慶市各縣市的財政補貼負(fù)擔(dān)比重，具體見表2，發(fā)現(xiàn)重慶市各縣區(qū)新農(nóng)保財政補貼負(fù)擔(dān)比重極不均衡。梁平縣負(fù)擔(dān)比重高達(dá)0.71%，而負(fù)擔(dān)比重最低的沙坪壩區(qū)僅為0.05%。從貧困縣區(qū)、主城區(qū)、其他縣區(qū)三類區(qū)域看，各檔次內(nèi)部縣區(qū)新農(nóng)保財政補貼負(fù)擔(dān)水平亦是苦樂不均。值得關(guān)注的是，貧困縣和非貧困縣之間也存在新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)水平苦樂不均的現(xiàn)象。萬州區(qū)雖然被定為國家級貧困縣，但是其財政實力卻超過潼南縣、梁平縣、北碚區(qū)等非貧困縣。然而，重慶市財政卻給予萬州區(qū)更為優(yōu)惠的財政補貼，使得其新農(nóng)保財政補貼負(fù)擔(dān)水平大大低于其他非貧困縣。

（三）“相機行事”型

“相機行事”型是指在農(nóng)村居民參保繳費補貼責(zé)任分擔(dān)方面，省級政府對市、縣兩級財政沒有明確規(guī)定，或規(guī)定不清楚，具體補貼的籌資責(zé)任“相機行事”。如遼寧省規(guī)定“市、縣兩級政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”，但是這30元錢繳費補貼如何在市、縣財政之間劃分負(fù)擔(dān)責(zé)任，卻沒有明確的規(guī)定。類似于遼寧省，山西省規(guī)定“繳費補貼和政府代繳費用，由市、縣兩級財政共同承擔(dān)”，浙江省對繳費補貼責(zé)任僅提及“具體辦法由市、縣政府研究確定”。

相比“一視同仁”型和“區(qū)別對待”型，“相機行事”型地方政府各級財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)的規(guī)定最為模糊。在沒有明晰財政補貼籌資責(zé)任主體的情況下，市、縣兩級政府可能都著眼各自的利益進(jìn)而展開激烈的博弈。在財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)的博弈過程中，縣級政府往往因缺乏“討價還價”能力而不得不承擔(dān)更大份額的財政補貼責(zé)任。事實亦表明，在市、縣兩級財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)設(shè)計上，縣級財政通常是籌資責(zé)任的主體。在新農(nóng)保試點初期，縣級政府財政負(fù)重要責(zé)任或許有督促縣級政府扎實落實和推廣試點的考慮，但在客觀事實上卻又讓多數(shù)已經(jīng)捉襟見肘的縣級財政雪上加霜。

表2 重慶市三類地區(qū)新農(nóng)保財政補貼負(fù)擔(dān)比重

圖1 黑龍江省各縣農(nóng)村人口比重與人均財政收入相關(guān)性散點圖

結(jié)論與政策建議

新農(nóng)保制度是一項惠民工程，各級政府對新農(nóng)保承擔(dān)財政補貼責(zé)任充分體現(xiàn)了中央政府對新農(nóng)村建設(shè)，尤其是對農(nóng)村社會保障事業(yè)的高度重視。同任何社會事業(yè)一樣，籌資問題是新農(nóng)保面臨的最大挑戰(zhàn)之一，而新農(nóng)保財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制更是籌資問題的重中之重。上級政府的補助金承擔(dān)著矯正財政錯配、克服公共服務(wù)空間外部性等多種功能，但是最重要的功能是實現(xiàn)再分配，尤其是應(yīng)發(fā)揮促進(jìn)地方政府財力均等化的功效，從而實現(xiàn)不同地方政府均能為農(nóng)村居民提供大致均等的新農(nóng)保公共服務(wù)。然而，上述研究表明，在新農(nóng)保制度具體實施過程中，不論是中央政府對省級政府的財政補助，還是省級政府對市、縣政府的財政補助，大多都采用“一刀切式”的固定金額補助法。在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平差異較大的背景下，這一補助方式無法實現(xiàn) 新農(nóng)保公共服務(wù)均等化的功能?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)論，為促進(jìn)新農(nóng)保實現(xiàn)橫向均等化，本文提出以下政策建議：

第一，秉持公共服務(wù)橫向均等化理念，設(shè)計規(guī)范化、制度化的籌資責(zé)任分擔(dān)機制。就新農(nóng)保而言，制定財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制時，比較合理和科學(xué)的方法是上級政府應(yīng)根據(jù)基層政府的行政區(qū)域內(nèi)的財政收入、農(nóng)業(yè)人口規(guī)模、人均財政收入等一系列客觀經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)為關(guān)鍵參數(shù)，通過制定補助計發(fā)公式來確定補助金額。

第二，明確并統(tǒng)一地方財政補貼籌資責(zé)任，消除“一省一策”的“碎片化”格局?！吨笇?dǎo)意見》對新農(nóng)保參保繳費補貼這種相對籠統(tǒng)的規(guī)定致使我國各級政府制定的新農(nóng)保地方政府財政補貼籌資責(zé)任分擔(dān)機制呈現(xiàn)出“一省一策”的現(xiàn)象，導(dǎo)致各地新農(nóng)保出現(xiàn)嚴(yán)重的“碎片化”格局。因而，亟需加強新農(nóng)保制度的頂層設(shè)計，明確并統(tǒng)一各級地方政府的財政補貼籌資責(zé)任，建立相應(yīng)規(guī)范化和制度化的責(zé)任分擔(dān)機制，消除“碎片化”格局，促進(jìn)新農(nóng)保的橫向均等化。

第三，中央政府應(yīng)分擔(dān)貧困地區(qū)的新農(nóng)保繳費補貼，確?！皯?yīng)保盡?！蹦繕?biāo)的實現(xiàn)。受財政體制變革、縣域經(jīng)濟(jì)環(huán)境等諸多因素影響，貧困地區(qū)的財政運行質(zhì)量下降、運行壓力不斷增加。在推行新農(nóng)保制度的過程中，貧困地區(qū)的地方政府通常難以支付新農(nóng)保參保對象繳費補貼，也無力為農(nóng)村繳費困難群體代繳養(yǎng)老保險費，嚴(yán)重影響新農(nóng)?！皯?yīng)保盡保”目標(biāo)的實現(xiàn)。在此情形下，中央政府理應(yīng)對貧困地區(qū)的新農(nóng)保繳費補貼給予分擔(dān)，加強對貧困地區(qū)的財政補助。具體而言，中央財政可依照貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入、農(nóng)業(yè)人口規(guī)模等指標(biāo)分擔(dān)國家貧困縣全額或部分新農(nóng)保繳費補貼，保障貧困地區(qū)繳費補貼及時到位。

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