善治視野下提升政府公信力的必要性與途徑

苗倩

【摘 要】隨著西方治理理論的興起和迅速發展，我國政府在改革的過程中也將其引入，并且探尋適應中國的治理——善治理論，以為我所用。善治已成為我國政治改革的未來發展目標，在這一視野下，按照善治的要求提升政府公信力有其必要性和現實性，并且按照善治的構成要素，從轉變政府理念、發展非政府組織、構建責任性政府、法治型政府四點入手提出提升政府公信力的途徑。

【關鍵詞】善治；政府公信力；必要性；途徑

20世紀90年代后，治理理論在西方國家興起并迅速發展，成為世界范圍內頗為流行的一種治國理論。而“善治”則成為治理理論的目標取向。善治理論作為一種新的分析框架，為我們解決當今中國政府所面臨的困難和危機提供了新的重要而有益的視角和范疇，對我國的政治發展具有一定的參照價值和借鑒意義。

一、善治理念的提出及其要素分析

（一）治理—善治理念的提出

在全球化背景下，各國政府紛紛面臨管理困境，為應對政府危機，各國政府不得不尋求改革良策。而此時治理理論的價值不斷凸顯，并且被現代政府所運用，成為追求良好社會秩序的管理手段。治理不同于統治，治理主體的多元性、管理過程中權力運行方向的雙向性、治理過程的高效性和法治性打破了傳統的統治模式，為政府高效運轉，維持穩定的社會秩序注入了新的契機。“政府治理的最高境界即所謂的‘善治” ，俞可平認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治對于政府而言，就是通過民主法治、公共服務、責任誠信、公正透明、高效廉潔等治理方式實現公共利益持續增進的合法化過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。 善治是一個還政于民的過程，善治離不開政府，更離不開公民。

（二）善治理念構成要素分析

按照俞可平學者的概括，善治的基本要素包括：（1）合法性，是指社會秩序和權威被自覺認可和服從的依靠力量。只有那些被一定范圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。（2）透明性，是指政治信息的公開性。（3）責任性，是指人們應當對其自己的行為負責。特別是在公共管理中，公職人員和管理機構必須履行其承擔的職務和義務。（4）法治性，要求任何政府官員和公民都必須依法行使，法律面前人人平等。（5）回應性，是指公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。（6）有效性，是指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活。二是最大限度地降低管理成本。 善治比以往的政治分析方法更全面，體現了政治發展的方向，同時它又是一種現實的政治分析框架和政治實踐，從而作為各國政府治理與改革的指導性理論。

二、善治視野下提升政府公信力的必然性

（一）我國政府公信力的現狀

在中國有關政府公信力的探討主要集中出現在“非典”事件之后，開始時主要涉及政府行為特別是政務信息的公開性、透明度等內容。2005年的政府工作報告進一步明確提出要以努力建設服務型政府為目標，大力推進政務公開，增強政府工作透明度，提高政府公信力。“政府公信力”一詞首次得到正式確認并構成了轉變政府職能、構建服務型政府的重要內容。近幾年在加快市場經濟發展的過程中，政府在管理過程中出現了缺位、越位以及一些不適當的危害人民的行為，使人們對政府的信任度下降。2008年發生的“三鹿奶粉”事件，2009年上海發生的兩起“釣魚執法”事件，以及不斷被媒體曝光的地溝油等一系列食品質量安全問題，政府的無效作為以及不作為使廣大人民群眾對政府的不信任越來越強。根據《小康》雜志于2007年8月發布的《2006—2007中國信用小康指數》報告，絕大多數受訪者表示很相信中央政府，而超過70%的受訪者則表示不信任地方政府，認為很多地方政府存在著“隱瞞真實情況、報喜不報憂”的現象。與此同時，政府官員以80.3%的絕對多數被網民選為信用最差的群體，這大大影響了政府形象。 中國政府正在經歷信任危機的嚴峻挑戰。中國的社會現實已經迫切要求政府改變現在公民對政府的信任狀況。

（二）善治視野下提升政府公信力的必然性

善治既作為各國政府追求的政治發展目標，同時又是政府在管理過程中的治理手段與分析框架。善治視野下必然要求提升政府的公信力。善治的實質最終是實現政府與公民對公共生活的合作管理。政府與公民都是治理的主體，政府的公共管理過程必然要求公民的參與。沒有公民的參與，政府的管理活動就缺乏必要的監督。19世紀英國歷史學家阿克頓曾強調說，不受制約和監督的權力將導致腐敗。政府公信力下降，其中一個原因就在于人們對長期存在的腐敗問題不能得到遏止而抱有失望的態度。當然我們也應該看到，隨著公民參與政治活動的程度越來越高，公民對政府提出的要求也就越來越高，這就促使政府應不斷改進工作，提高行政效率才能得到人民的信任。所以提升公民參與度，增加政府的透明度，繼續推行政務公開制度，既是提升政府公信力的手段，也是善治的必然要求。

政治合法性是政府公信力的第一要件。政府公信力的降低必然危機政府存在的政治合法性。在法理上，現代政府的產生基于人民的授權。有了政治合法性，便有了政府的行政資格。隨著政府公信力的下降，政府在行政執法過程中必然受到來自公民的阻礙。導致行政成本提高，行政效率低下，長期的惡性循環必然使政府合法性的存在受到挑戰。只有提升政府的公信力，減少公民與政府之間的利益矛盾，使公共管理活動取得公民的最大限度的同意和認可，才能使政府的存在具有政治上的合法性。

“持續而穩固的政府公信力更多的是依靠政府在施政過程中的主動性作為爭取來的。這是政府公信力最為主要的來源。” 政府要取得公民的信任只有通過實際行動的證明，這種實際行動依靠政府提升自己的行動效力，而不是政府對公民的強制能力。“政治合法性是政府公信力的基礎，但并不是說，有了政治合法性自然就有了公信力，只能說是有了產生公信力的可能。” 善治視野下要求政府必須提升政府行為的有效性，這種有效性要求政府的行為必須符合公眾的意愿，而不是為追求行政績效做出損害公民利益的行為。行政公正公平、合理合法，講信用，重承諾，公眾就會對政府作出信任選擇，政府公信力也就因此提高。

三、善治視野下提升政府公信力的途徑

提升政府公信力是一項涉及面廣泛而且具體、復雜的工作。眾多學者從不同的角度提出了提高政府公信力的途徑，例如有的學者指出提高政府公信力，政府必須全面履行職能，加強社會管理和公共服務；有的學者從政府公務人員的素質入手，認為必須加強政風建設，改進工作作風，建設一支廉潔奉公、勤政為民、作風優良的公務員隊伍等等。這些工作都有助于塑造政府形象，提升政府公信力。但是善治作為公共治理的理想狀態是強化政府責任的動力源泉和最終歸宿，在善治視野下尋求提升政府公信力的途徑對實現公共利益的最大化具有一定的積極作用。所以善治視野下尋求提升政府公信力的途徑可以從以下幾個方面著手。

（一）切實轉變官本位思想，牢固樹立人民至上理念

理念是一種思想意識，思想指導人們的行為，沒有一種正確的理念，必然導致不恰當的行為。政府公信力不僅與政府自身表現有關，而且與信任投入者密不可分。現代政府的產生是基于人民的授權，因此一個政府要想獲得政治合法性，必須得到人民的認可和支持。人民至上理念是政府應持有的基本理念，政府必須做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，轉變傳統的權力觀，樹立權力來自于民、用之于民的馬克思主義權力觀，政府的一切工作，都要以維護好、實現好、發展好人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，并且把這種理念轉變到現實的行動過程中。

（二）大力發展非政府組織，加強公民社會對政府權力的監督制約

善治要求社會多元主體共同參與社會治理，這必然對政府的權威產生沖擊，因此實現善治不能單純地寄希望于政府自身的覺悟，必須借助來自外界的推動力——公民社會。雖然我國在制度方面一直致力于權力制約監督機制的完善，但是單方面的建設仍有疏漏，政府的權力來自于民，就應受到人民的監督。“近年來在西方發達國家，公民社會蓬勃發展，成為政府和市場以外整合社會的另一支不可或缺的重要力量，它們承擔了大量的社會職能，大大提高了社會治理的回應性和有效性，這是善治理論與實踐在西方得以產生的現實原因。” 構建公民社會可以彌補我國在對政府權力制約監督方面的不足。政府應鼓勵和培育各類社會組織，努力構筑政府和社會和諧共生的局面。

（三）提升政府行為的有效性和回應性，構建責任型政府

一個信用政府必定是言必行、行必果，只有這樣的政府才能取得公民的信任。政府要提高公民對政府的信任度，就必須踐行對公民的承諾，對公民的要求作出及時的和負責的反應，并且在法治的范圍內履行自己應盡的義務。依法行政、加強監督、建立和完善行政審批責任制和過錯追究制度是保證令行禁止的根本。各級政府對自己的行政錯誤要勇于承擔責任，有錯必糾，開展批評和自我批評。要踐行公民的承諾，還要保證政府行為的有效性與正確性。制定科學合理與切實可行的政府決策，加強政府內部學習，建立機關內部的學習機制，建設學習型政府，提高政府運行效率，降低政府行政成本，促進公共決策的科學化。

（四）依法行政，建設法治型政府

法治是善治的基本要求，也是社會發展的必然要求。如果政府的行為能夠按照法律的規定進行，人民就會信賴政府、支持政府；如果政府行為不受法律的有效約束，人們對政府的信任程度就會降低。因此各級政府及部門必須帶頭維護憲法和法律的權威，嚴格依照憲法和法律規定的權限和程序行使權力、履行職責。要圍繞建設法治政府的目標，全面實施依法行政綱要，繼續加強行政立法，努力健全行政責任體系，強化政府法律責任機制。切實加強和改進行政執法，強化行政監督，對行政不作為、濫用職權、執法不公、以權謀私等行為加大行政處罰力度，做到嚴格執法、公正執法和文明執法。

參考文獻

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