促進我國載人航天發展的政策研究

羅慶朗

(財政部，北京100820)

1 引言

載人航天是規模龐大、系統復雜的科技工程，經費投入大、研制周期長、技術風險高，組織實施難。按照中央明確的載人航天“三步走”發展戰略，我國載人航天工程在全面掌握天地往返、空間出艙和交會對接技術后，已經進入到空間站建造與運營階段，將實施更大規模的軍民結合的空間科學實驗和技術試驗。載人航天工程面臨著前所未有的發展機遇，同樣也面臨前所未有的挑戰。

我們必須把握國際載人航天發展態勢、服從國家發展大局，謀劃好與我國大國地位相適應的載人航天發展目標和結構體系，要緊密結合載人航天工程實際，不斷理清思路、科學謀劃、積極探索，在創新專項管理的同時，讓市場發揮資源配置的決定性作用，開展務實有效的國際合作，推動載人航天工程又好又快發展。

2 充分運用公共財政政策

財政政策是政府為實現自身戰略意圖和履行職能的財力保障，也是政府按照執政戰略進行宏觀調控、調整經濟結構的重要手段。新增長理論的框架揭示了公共財政推進科技發展的作用及路徑［1］。對于我國載人航天的后續任務，財政政策可以著重從以下三個方面發揮作用。

2.1 加大R＆D投入，重點支持基礎研究

基礎研究和戰略性關鍵技術是產業發展和科技創新的基礎和根本，能夠為其他研究和技術創新提供方向指導和成果支持。但由于基礎研究距離市場化較遠，即使技術開發獲得成果，也很難在短期內見到成效，因此企業一般不愿投入，需要靠財政投資。我國一直在持續增加R＆D投入，但相對于經濟社會的發展需求和發達國家的投入水平，R＆D 投入仍顯不足［2］。具體到航天領域，R＆D投入也很不樂觀，政府對航天專項的總體投入不少，但是長期實行單一的“型號牽引，工程依托”發展模式。在具體實施中，經費大都投向服務平臺建設、一般性技術開發和產業化項目，很少投入到基礎研究領域，造成創新方向過于狹窄。

對基礎研究和戰略性關鍵技術研發投入的不足，是我國航天工業關鍵技術受制于人、自主創新能力不強的主要原因之一。我國應在確定財政投入支持重點項目的基礎上，加大對基礎研究的支持力度，通過實施載人航天等重大專項，全面提升元器件、原材料的自主保障能力;要突出投入、評價、激勵、轉化四項機制的導向作用，將更多的資源投入到新概念、新原理、新領域的研究。通過持續、深入開展一系列涉及航天領域戰略發展的基礎研究，攻克一批核心、關鍵技術問題，奠定我國自主創新發展的基礎。

2.2 靈活運用財政政策，推動載人航天發展

一是加大中央財政投入。結合科技重大專項的特點和科技活動的規律，研究完善符合載人航天發展的經費保障機制。科學合理地安排各項研制建設經費，充分發揮財政資金的使用效益，務求用之必須，用之得當，始終保持我國載人航天投入較少、效益較高、發展較快的良好勢頭。進一步統籌各學科領域、各研究方向的應用需求，安排實施具有較大規模和較高水平的空間應用項目，引領基礎科學和應用科學相關領域發展，提高載人航天對經濟社會發展的貢獻率，使工程應用效益不斷提升和增強。

二是靈活運用財政政策。根據載人航天產業的特點，有針對性地采取財政補貼、財政貼息、財政擔保等多種方式，發揮財政政策的杠桿和激勵作用，帶動產業發展，引導社會資金流向載人航天產業。要鼓勵并推動科研機構與企業的聯合，加強產學研合作，發揮財政資金的引導示范作用。另外，要加強政策間的聯動和協調。建立財政投入與金融、價格、稅收等扶持政策的聯動機制，保持政策間的協調一致，綜合運用各類政策，切實提高財政資金的使用效益。

三是鼓勵地方政府大力支持。地方政府應把航天科研單位納入科技發展規劃，根據項目內容，優先給予科技創新資金、高技術產業化資金、工業技術改造資金以及科技成果轉化資金等優惠政策和資金支持，重點發揮對航天技術創新和產業發展的支撐作用。鼓勵產業投資基金和其他風險投資基金、投資公司投資軍工企業，支持軍民結合產業發展。鼓勵地方非公有制經濟等各類投資主體通過產權投資等方式參與航天工業建設和軍工企業股份制改造，加快推進軍工投資主體多元化。

2.3 完善專項管理制度，提高資金使用效益

首先，應建立載人航天專項財務負責人制度。在各級的載人航天工程管理辦公室中，設立項目總會計師，專門負責項目經費的管理和使用，有利于做到專款專用，有利于費用歸集和成本控制。具體做法是專項財務負責人要跟蹤參與項目研制、生產、試驗的全過程，按照“規劃、計劃、預算與執行”的方法，科學合理編制預算，避免出現計劃預算兩張皮，按預算使用經費，如實編報決算，真實反映實際成本開支和經費使用情況。

其次，要完善監督檢查和財務驗收制度。對財政專項經費要進行定期和不定期的監督檢查，不僅要監督財政資金的合規性，更要檢查財政資金的合理性，要結合載人航天科研項目開展經濟性、效益性和效果性評價，提高資金使用效益。要加強財務驗收制度，通過財務驗收工作，可以使項目管理人員在了解項目研制進度的同時，掌握經費的收支情況，也可以使財務人員在掌握經費使用情況的同時，了解項目的進展情況，從而使經費管理和技術管理有機結合起來，更好地發揮財務的管理職能。

3 重視載人航天市場化發展

世界各國的載人航天活動主要由國家財政支持，集中力量辦大事是發展載人航天的普遍做法。現代市場經濟是最具效率和活力的經濟運行形式，對于刺激企業活力、完善市場規則和宏觀調控有著重要的作用。美國的商業載人航天計劃走出了一條國家宏觀規劃和市場配置資源相結合的路子，這一政策的轉變必將影響其他國家的航天活動。在載人航天技術更趨成熟以后，我國也可以在政府的主導下，從以下三方面為市場機制在航天工業的運作創造良好的環境。

3.1 建立現代航天企業制度

航天產業市場化實際上是尋求多元投資模式，變革企業的產權制度。當前，我國的市場機制還不健全，短期內難以建成完善的航天企業制度，但是可在現有基礎上加大改革，促進航天事業的科學發展。要推行現代企業制度，就要轉變航天國有企業的經營機制，使企業成為自主經營、自負盈虧的經營者和生產者;就要給予航天企業的經營自主權，以適應日益激烈的市場競爭;就要結合事業單位改革，積極推動研究院向核心產業集團、重點專業公司轉型;就要建立適應市場化、產業化、集團化、國際化發展要求的新型管理體制、組織架構與運營體系。

我們應鼓勵航天企業重組，簡化組織機構，加速專業程度，形成規模經營，充分利用市場資源和手段壯大航天產業的規模，建立大型航天集團。同時，我們也要意識到航天產業的專業化和集團化發展是一把“雙刃劍”，要堅持“小核心、大協作”的原則，防止形成新的壟斷。對必須由國家壟斷經營的關鍵領域，由國家獨資或絕對控股，在科研生產、條件保障和批生產技術改造等方面給予政策傾斜，確保戰略產業和科研生產核心能力的形成;對其他一般領域，加快股份制改造力度，廣泛吸納社會優勢資源，逐步實現國有資本、集體資本和非公有資本等參股，形成多元股東公司。

3.2 實現產學研一體化的軍民融合

航天是典型的軍民融合產業，必須建立產學研一體化的科技創新體系，要以市場需求為導向，健全航天技術轉化應用機制和面向不同行業的技術開發機制，完善產業核心技術體系，推動航天技術應用產業的軍民融合式發展。在這方面，美國的經驗有一定的啟示。二戰期間，美國6000多名科學家秘密地進行了包括原子彈、雷達、導彈等的研究。1945年，著名科學家維納·布什提交羅斯福總統一份報告《科學——無盡的前沿》，闡述了他設計的一整套軍民結合、產學研結合的國家創新體系，正是這一報告將美國引向了以技術創新立國的軌道［3］。相反，另外一個極端的例子是前蘇聯，盡管前蘇聯也舉全國之力建立了龐大的國防科技工業體系，但是由于與國民經濟相互隔離，沒有形成良性循環，最終導致國家經濟的崩潰。

航天產業的軍民融合式發展，就是要在保持適度規模的核心能力前提下，圍繞技術、資本、能力、機制等領域，突破原有工業的體制約束，加速市場化進程，解決軍工系統創新動力和活力不足的問題，最終形成軍民融合的科技和工業基礎，使之既能為國防建設服務，也能為國民經濟服務。當前，應著重關注以下幾個方面:第一，完善體系。建立“小核心、大協作”，產學研分工明確、有效銜接，軍民融合的科研生產體系。第二，重點突破。以國家科技重大專項為平臺，帶動關鍵技術的群體突破，進一步加大產學研合作的力度。第三，塑造主體。以市場為導向，以企業為主體，集成高等學校、科研院所等相關力量，形成風險共擔、利益共享、產學研相結合的技術創新體系。

3.3 完善載人航天競爭機制

競爭是市場機制的基本要素，是市場發揮作用的基礎，也是推動高科技行業發展的動力。目前，我國載人航天工程實施完全市場化的競爭機制還不適宜，但是可按非競爭類、適度競爭類和放開競爭類三類劃分推行合同制。通過招標、承包等方式，可以防止壟斷，也可以減少成本，促進市場的良性競爭。對非競爭類分系統和儀器設備，雖不通過招投標，但應簽訂合同，在合同中確定經費、進度、質量等管理要素要求，建立監督、評價和激勵機制;對于適度競爭類產品，可通過有限招投標與中標單位簽訂合同，實施合同制管理;對于開放競爭類產品，則可按招投標訂貨程序與中標單位簽訂合同，并實施合同制管理。

中小企業的參與是市場競爭性的一項標準，而且由于中小企業具有專業化強、靈活度高等特點，往往會產生創新成果。借鑒國外載人航天的經驗，中小企業大多扮演著分部件和配套項目承包商的角色。結合我國的實際情況，在不違反保密政策的情況下，可以適度放寬市場的準入限制。由于航天產業具有高風險、高投入和高技術性等特點，使得私營企業在進入航天領域前存在著很大顧慮。對此，應在政策上支持中小企業技術創新，以解決其發展中面臨的資金匱乏問題。

4 加強載人航天國際合作

探索太空是全人類的共同使命，是一項復雜、艱巨、高風險、高投入的事業，單靠一兩個國家是難以為繼的，加強國際合作已經成為世界航天國家的必然選擇。從商業運營和經濟技術發展的角度來講，國家間進行載人航天國際合作最大的動力來自于通過優勢互補、資源共享取得雙贏或共贏，從而實現各自利益的最大化。因此，一個國家在選擇國際合作伙伴時，除了政治考慮外，核心因素就是對方能夠提供的資源，即技術力量和經費支持。

我國載人空間站將于2020年前后投入運行，屆時如果國際空間站退役，我國空間站將成為唯一在軌運行的載人空間站。如何利用好中國空間站的后發優勢，需要從戰略上進行整體謀劃、提前布局。我們應借鑒美俄利用空間站促進國際合作和強化地緣政治的做法，加強我國空間站研制建造和運營應用中的國際交流與合作，同時積極拓展未來載人空間探索的國際合作領域。

4.1 以國家重大需求為導向參與國際合作

實踐表明，國家科技重大專項是體現國家意志、實現國家目標的主戰場，也是自主創新、需求牽引的主戰場。當前，我們應堅持以國家戰略需求為導向，在保障國家安全的前提下，突出重點、集中力量、積極主動地參與國際載人航天領域的科技合作項目，在合作中保證平等互利、成果共享。我國的載人空間站需要一個集思廣益、更加合作的氛圍，通過選擇和支持有重大影響和緊迫需求的項目，開展載人航天領域的國際合作，參與多邊或雙邊的重大科技合作計劃，提高我國國際科技聲望和總體水平，促進國內研究開發的實施，帶動高科技領域的群體性突破和整體性躍升，實現載人航天領域的科學發展。

4.2 形成具有全球視野的國際合作戰略思想

我國應逐步編織和擴大自己主導的空間戰略網絡，促進國際交流常態化和制度化，贏得穩定的國際發展空間。我們要解決好國際合作的制約因素，系統謀劃具有全球視野的戰略布局，特別是要針對不同的國家和地區，有區別地制定國際合作的策略。對于美國，應不斷發展中美關系，借以分化瓦解和鞏固突破，實現有重點的戰略合作，并拓展技術引進渠道;對于俄羅斯等歐洲國家，應在現有的合作機制下確定長期發展計劃，深化載人航天技術、航天員培訓、空間應用等領域的合作;對于亞非拉地區，應鞏固良好的合作關系，出口航天技術和科研成果，拓展載人航天的商業應用，為我國在該地區的合作與交流提供支持。

4.3 建立我國主導的載人航天合作平臺

國際經驗表明，占據主導地位的國家往往決定著國際合作的主要目標和資源組合方式。通過在我國空間站上主導實施一些國際合作項目，可以大幅提高我國相關領域的科學研究水平。我們應著重在技術交流、空間應用、成果分享等方面開展國際合作，將軍民應用分開管理，確保軍事應用的安全保密和民用項目的窗口作用。根據我國的社會需求，以空間站為合作平臺，設立一些我國自身迫切需求而又難以實現的重大項目，利用國際資源和先進技術，借鑒他國的成功經驗，提高我國的科研技術水平，培養我們自己的科研隊伍，在相關領域形成一批成熟的科研和國際專業化人才。

5 結語

當前，我國的載人航天事業正處在一個新的歷史起點上，我們應研究完善符合工程發展的政策制度和保障機制，將政府“看得見的手”和市場“看不見的手”有機結合，努力推動我國空間站成為中國主導的國際化合作平臺。

［1］Paul Romer.The origins of endogenous growth［J］.Journal of Economic Perspectives，1994:3-22.

［2］紀占武，鄭文范，王景旻.R＆D投入強度控制線及我國“十一五”，“十二五”R＆D投入分析［J］.科技進步與對策，2011，28(14):4-9.

［3］Bush Vannevar.Science-The Endless Frontier［M］.Reprint Edition.New York:ARNO Press，1980.