新四化進程中的鄉鎮政府職能轉變

李松林

【摘 要】十八大報告提出了要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的新四化道路，并進一步提出了推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的新要求。這對當前積極推進社會主義新農村建設的鄉鎮政府職能提出了新的要求，迫切需要鄉鎮政府針對新四化的要求及時轉變政府職能，逐步適應新四化發展的需要。本文旨在通過當前鄉鎮政府職能現狀對接新四化的要求存在的不足來探討新時期鄉鎮政府職能轉變的發展趨勢。

【關鍵詞】新四化；鄉鎮政府；職能轉變

“四化”在中國的政治舞臺上有特殊的歷史地位。早在1954年召開的第一屆全國人民代表大會上，“實現工業、農業、交通運輸業和國防的四個現代化” 的任務就提出來。在1964年全國人大三屆一次會議上，總理周恩來在政府工作報告中首次提出：在二十世紀內，把中國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國。1979年12月6日，鄧小平在與日本首相大平正芳會談時，把四個現代化量化為“到二十世紀末，爭取國民生產總值達到人均1000美元，實現小康水平”。稱為“中國式的四個現代化”，即“小康之家”。十八大報告又一次提出了堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化新四化道路。這對新時期的鄉鎮政府又提出了新的要求，迫切需要鄉鎮政府轉變職能以適應新四化的發展要求。

一、新四化的涵義及提出的背景

十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。十八大時李克強在其所在的山東代表團發言中，重點突出了工業化、信息化、城鎮化、農業現代化這“新四化”。 新四化就是“中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”。

“新四化”的提出有足夠的依據：首先，中國仍然有剩余的農業人口，需要靠工業化來進一步消化；第二，中國的傳統工業要依靠信息化來提高效率，才能與國際同行處于同樣的競爭平臺上；第三，城市必須容納日益增加的參與工業化的農村人口，讓農民工變成市民；第四，農業產出必須從“強調數量、解決溫飽”轉向“強調質量、滿足品味”，適應消費者從小康走向富裕的需要。

二、新四化背景下的鄉村變化

（一）生產方式的改變。“現在的農民是丟下鋤頭放下鐮，進城務工掙大錢”。如果說是工業化和市場化推動了城鎮化，使農民接受了城市化和現代化的洗禮；倒不如說是農民推進了城鎮化。大型拖拉機、收割機等農機的普遍使用推動了農村生產力的大發展，使農村大量勞動力剩余。大量農民開始南下北上，進入到城市、企業，農民在被城市化和工業化的改造過程中也開始了各種各樣的分化，也開始發展多種經營，種地的收入已成為其經濟收入很少的一部分。傳統的生產方式實現了的極大改變，正在被現代化的生產方式所取代。

（二）生活方式的改變。農民的外出打工便使中國呈現了一種特有的候鳥式的生活。使更多的農民游歷于農村和城市之間，開闊了眼界，也開始改變自己的生活。衣食住行都開始了城市化生活的改變。追求每天干凈整潔，開始了對吃的環境和質量的追求，也開始了享受娛樂休閑。農民有了城市的生活習慣；同時也開始改變自己的居住條件，農民們家家戶戶都蓋起了新樓。開始裝備現代化的生活設施。也有了“樓上樓下電燈電話”，空調、彩電、冰箱、洗衣機等現代家用電器一應俱全。汽車和電腦更是現代新生代農民的新追求。

（三）農民自身的轉變。三十年前，人們的日常娛樂方式非常單一，基本沒什么渠道豐富業余生活。日出而作、日落而息，每天村頭的閑聊就是。而改革開放以后，外出務工的農民接受了城市豐富的精神生活，開闊了城鎮居民的視野。農民也開始關注自己的身心健康和生活質量，農民精神面貌也隨之煥然一新，生活水平的不斷提高。村民農閑時節在村頭的場地上跳健身舞蹈。這一切都說明農民對城鎮化的新需求、新期盼和新追求等比以往如何一個時期都強烈。

在實際農村城鎮化過程中，農民的職業轉換使一部分農民就業地點轉到城鎮。非農產業在農村地區不同規模發展和集聚，促進了地域職能轉化與農村居民生活方式的轉變，實現產業轉移，進而實現了城鎮化對鄉村的改變。這一切充分呈現了新四化的各種特征。

三、新四化背景下的鄉村變化導致鄉鎮政府職能的滯后

經過改革開放30年的發展，我國的經濟建設和社會發展取得了很大的成就，與此同時，東、中、西部以及城鄉差距巨大，面臨著極大的不平衡。要實現中國的全面小康，達到共同富裕的目的，需要利用新四化的新的發展思路來解決“三農”問題。需要從制度上、戰略上關注鄉鎮的發展，更好地解決“三農問題”。尤其是鄉鎮政府職能的轉變，而當前鄉鎮政府在快速發展的鄉村面前職能明顯滯后，這主要表現為：

（一）鄉鎮政府基礎設施建設供給能力嚴重不足。城鎮基礎設施是城市生存和發展的重要物質基礎，為企業生產和人民生活提供共同的條件。城鎮基礎設施規劃與建設是政府公共服務的重要內容，城鎮基礎設施規劃與建設的狀況體現著鄉鎮政府公共服務的能力。當前無論是集鎮的垃圾處理、污水處理、街道管理、道路建設及城市管理等都無法滿足集鎮居民的公共需求。

（二）鄉鎮政府公共服務能力不足，社會服務跟不上鄉鎮發展需求。近年來，新農村建設取得了很大成就，農村基礎設施越來越發達，越來越完善。但是，由于農村地域廣闊，人口聚集程度不高，社會服務一直停留在低水平層次上。特別是農村中小學教育，相當多的農村中小學辦學不景氣，進一步造成了農村各項事業的萎縮。農村醫療服務水平也令人堪憂，不能滿足農村發展的需要。此外，農村地區的文化、體育、規劃等社會服務均出現滯后于農村經濟發展以及農民日益增長的物質文化需求的傾向。

（三）縣級政府職能部門強化，鄉鎮統一管理協調職能弱化，資源利用低效。國家為新農村建設投入了巨額資金，在道路建設、基礎設施建設、水、電、油、氣、電視、通訊等方面投入了巨資。但是，由于縣級政府職能部門利益分化相當嚴重，各行其是，到了鄉鎮政府幾乎沒有什么權力，只有配合。導致很多基礎設施是挖了填，填了挖。而且呈發展趨勢，這些資源利用的水平相當低，造成了資源的巨大浪費，鄉鎮政府是有心無力。

這些表現與當前農村需要的農業工業化、農田農場化、農民工人化以及農村城鎮化趨勢明顯滯后，急需鄉鎮政府轉變職能，提高鄉鎮政府在公共設施、服務設施、生活設施等的供給能力。

四、新四化背景下的鄉鎮政府職能發展趨勢

新四化引出的上述問題的出現使得鄉鎮政府職能發展呈現以下發展趨勢：

（一）新型工業化需要大力改進鄉鎮政府調節經濟活動的方式。一是要簡化行政審批手續和范圍，發揮市場在經濟發展中的決定性作用。以經濟手段和法律手段為主、輔之以必要的行政手段的經濟調控體系，推進行政審批行為的公開化、規范化方面。二是依法規范政府行為。不斷完善鄉鎮政府部門行政權限、行政行為、行政程序和行政責任。有效地規范政府管理職能，減少主觀隨意性，避免了公共權力的濫用。

（二）新型城鎮化需要強化鄉鎮政府社會管理方面的職能，這主要表現在：第一，提供必要的公共基礎設施建設。第二，提供社會所必需但無利或微利的公共性社會服務。第三，加強社會管理。主要是福利、保障、服務等方面的職責轉移到社會，由相應的社會機構承擔，這就要求政府對這些事務加以規范和管理。此外，社會治安和社會秩序的維持，也將因經濟發展而日益成為政府管理的主要內容

（三）農業現代化”需要。農業的根本出路在于工業化、產業化，只有農業的科技含量高，農業才有高額回報的可能。要把農業變成帶“農”的工業，種植業、養殖業、畜牧業、捕撈業、水產業、農產品深加工業等等，都變成農業產業來經營。這就需要提高鄉鎮政府在推進土地流轉、提供資金支持、規劃等方面的職能，更好地促進新四化的協調發展。

（四）信息化需要鄉鎮政府更加強政務公開，提高鄉鎮政府收集社會信息，提供農民需要的公共服務和社會生活服務的平臺，更好地適應鄉鎮農民對經濟發展、就業、養老、社會保障等方面的需要。