政府購買視角下的機構養老新模式探討

宋艷波

（中國財經出版傳媒集團，北京 110142）

政府購買視角下的機構養老新模式探討

宋艷波

（中國財經出版傳媒集團，北京 110142）

我國老齡化程度加劇，“421”家庭數量增多，居家養老功能不斷弱化，社會對機構養老需求不斷增加，政府向社會力量購買公共服務作為一種新的供給方式在緩解機構養老供求矛盾方面的積極作用日益突出。本文在研究分析現有政府購買機構養老服務模式優劣的基礎上，基于政府購買視角，運用委托代理和第三方治理理論，構建以老年人為中心，政府、養老機構和第三方互動支撐的“一個中心，三個基本點”的新模式，保障政府購買效果，提高社會機構養老服務整體水平。

老齡化 政府購買 機構養老服務

進入21世紀以來，中國正式步入人口老齡化國家，隨著經濟和社會的快速發展，養老問題引起更多關注，負外部性日益凸顯。我國政府于2006年在《中國老齡事業的發展》白皮書中把“老有所養”定為我國老齡事業發展的核心。養老服務作為社會公共服務和社會保障體系的重要組成部分，已成為政府財政支出和購買的重要對象。十八屆三中全會明確強調“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”，并且明確提出要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度。”人口老齡化的進一步加劇，對機構養老的需求急劇上升，如何從政府購買視角出發，探討和構建機構養老新模式是本文討論和研究的內容。

一、政府購買機構養老服務的理論依據

（一）政府購買服務的內涵界定

政府購買服務的概念興起于西方國家，經過多年來的發展，國內很多學者對其內涵的界定做出了不同的解讀。樂園（2008）認為：公共服務購買是政府（公共部門）與私人部門之間簽訂委托代理協議，公共服務承包給私人部門的行為；蔡禮強（2011）指出，政府購買實質上就是一種利用市場競爭機制有效提供公共產品和公共服務的模式；羅冠翠在《政府購買公共服務的香港經驗和內地發展探討》（2008）一文中，從社會福利角度指出：政府購買服務是從社會福利預算中支出經費，以公開招標或直接撥款的方式向各類提供社會公共服務的機構購買福利性社會服務。

綜合眾多學者的分析，2013年9月30日，國務院公布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中指出：政府購買公共服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

（二）公共經濟學視角下機構養老服務性質的界定

機構養老服務作為社會公共服務的組成部分，機構養老服務產生的利益和效用一部分由其所有者享有，另一部分由享受服務的老年人所有；機構養老服務可以由私人部門提供并且自負盈虧，也可以由政府或者其他社會組織提供。根據這些特性，機構養老服務同時具備私人產品和公共產品的雙重特征。同時老年人養老服務水平和質量的提升，很大程度上會促進家庭和睦、社會和諧，具有一定的外部效益。所以可以做出判斷，機構養老服務屬于具備強烈外部效應的準公共產品（見圖1）。既然是準公共產品，那就屬于政府購買服務的范疇，相關部門就有責任有義務做好政府購買機構養老服務工作，確保其數量和質量，同時不斷探索更加經濟有效的新模式，提高政府購買機構養老服務的效率，降低社會養老總成本。

圖1 公共經濟學對社會產品的分類

二、政府購買機構養老服務主要模式及運行成效

（一）我國政府購買機構養老服務主要模式

隨著政府購買服務從西方引進到我國之后，在不斷的理論研究和實踐探索基礎上，傳統的機構養老服務由政府包辦觀念有所打破，契約觀念和政府購買觀念不斷被更多的個人和部門所理解和接受。目前我國政府購買機構養老服務的運行模式主要有以下3種：

1.民辦公助模式。民辦公助，簡言之就是由企業、私人和社會團體作為機構養老服務的供給主體，自主經營、自負盈虧，政府根據這些主體所提供的服務的數量和質量，按照一定標準為其提供相應的資金補助，保障其提供服務的可持續性和社會效用的整體提升。

2.公辦民營模式。政府出資建設養老機構和基礎設施，并且承擔絕大部分運行成本，然后以契約方式委托企業、個人或者社會團體進行經營管理，由政府和實際經營管理者共同承擔運營責任。這一模式相對來講隱性屬性更加明顯，表面上是非政府投資經營，實際上是一種變相的政府購買。

3.公補民用模式。政府直接將購買機構養老服務的資金以有價使用券或者現金的方式，按不同的標準直接發放給符合條件的老年人，由老年人自主選擇購買自己需要的養老服務。該模式和前兩種模式相比，前兩種模式是將資金直接轉移到養老機構手中，由養老機構根據自己的經營發展狀況決定資金流向，而該模式直接或變相的將資金轉移到老年人手中，由其自主決定購買不同類型的服務。

（二）現有政府購買機構養老服務的運行成效

政府購買機構養老服務作為社會公共養老服務供給的主要組成部分和重要方式，其運行模式的日益成熟及帶來的社會成效也顯而易見。

1.提高了財政資金使用效率。以政府購買的方式提供機構養老服務，改變了傳統財政資金使用的單一形式，一定程度上引入競爭機制，切實有效提高了財政資金使用效率。同時將部分政府人力從養老服務事務中解放出來，投身于其他政府事業，有利于加快和促進政府職能轉變。

2.緩解了養老機構財務壓力。政府購買資金的直接注入和變相補貼，很大程度上緩解了養老機構的財務壓力，有助于養老機構規模的不斷擴大和提供服務數量、質量的進一步提升，從而緩解機構養老需求和供給的社會矛盾，全面提高我國社會整體養老服務水平。

3.降低了單位家庭養老成本。政府購買機構養老服務，對單位家庭來講實際上是一種直接或者間接地轉移性支付，很大程度上降低了家庭的養老成本，促進單個家庭生活質量和水平的提高。尤其是對欠發達地區和低收入者家庭來講，一方面緩解了家庭經濟壓力，另一方面提高了老年人享受養老服務的水平。

三、政府購買機構養老服務存在的主要問題

（一）供求矛盾日益凸顯

隨著人口老齡化程度的不斷加深，“421”家庭數量急劇增長，傳統的居家養老模式在新形勢下已經遠遠不能解決當前老年人對養老服務的需求，同時居家養老方式極大地增加了社會中青年的生活壓力。在這種情況下，社會、家庭和個人對機構養老服務的需求呈爆發式增長，然而由于政府財政壓力、第三方社會組織發展不成熟等原因，政府購買機構養老服務的供給和社會總需求嚴重失衡，供求矛盾日益尖銳。

（二）地區差異明顯分化

我國東、中、西部地區的經濟發展差異直接影響各地區政府財政資金的收入和支出總量以及結構。體現在政府購買機構養老服務方面，經濟發達地區由于財政資金和社會資金相對充足，所以政府購買機構養老服務的數量和質量水平都相對較高；經濟欠發達地區，由于財政收入壓力，政府購買機構養老服務規模較小、質量相對較低。這些都導致了我國政府購買機構養老服務地區間差異明顯分化，為構建政府購買機構養老服務新模式提出了挑戰。

（三）政策指導缺乏統一

從法律法規和政策指導層面，缺乏有效的全國性統一指導。當前在政府購買機構養老服務方面的形勢是各地方政府完全自主購買，在缺乏有效監督的情況下，很容易出現資金浪費、徇私舞弊、公權濫用等現象。雖然我國在2013年9月出臺了《政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），對購買主體、承接主體、購買方式和監督機制都做出了說明，但是這些說明都是指導性的，缺乏科學詳細的細則，導致各個地方政府對《意見》的解讀和實施也是參差不齊。

（四）購買方式相對單一

當前政府購買機構養老服務模式相對單一，購買方式大多都是通過財政資金直接購買，未能結合各地區優勢，未能充分利用政府可支配資源，直接導致購買力度和購買規模受到限制。

（五）監管機制有待完善

政府購買機構養老服務監管機制涉及兩方面的內容：一方面是對財政資金使用情況的監管，另一方面是對養老機構提供養老服務數量和質量的監管。當前的政府購買基本上是一次性工作，財政資金支付完成以后，對財政資金的流向以及使用效果缺乏后續跟蹤和評估。同時對養老機構提供公共服務的數量和質量缺乏統一的量化標準。以上兩個方面監管的缺失，直接影響到政府購買機構養老服務的整體效果。

四、機構養老服務新模式的探討和構建：基于政府購買視角

政府購買機構養老服務應該是一項完整的、系統的、科學的全面性工作，涉及到政府、養老機構、老年人和第三方四個利益相關者。整個工作應該以老年人為中心，切實保證老年人能享受到應有的、保質保量的服務。同時政府、養老機構和第三方三個利益相關者之間應該是相互制約、相互影響。但是總結研究現有的政府購買機構養老服務模式發現，整個購買工作呈現出碎片化現象，各個利益相關者之間的互動出現脫節，導致整個養老服務水平不高、效率低下，各個主體權責劃分不清晰，出現問題時互相推諉現象時有發生。

鑒于以上情形，筆者綜合現有模式的優勢和不足，以政府購買為出發點，構建“一個中心、三個基本點”的政府購買機構養老新模式，具體運行如圖2所示：

圖2 構建“一個中心、三個基本點”的政府購買機構養老新模式

該模式和以往模式相比，將政府購買機構養老服務的各個利益相關者通過不同途徑和形式的互動緊密聯系在一起，并且對其權責進行詳細的界定和劃分，將政府購買機構養老服務整個過程每個環節形成一種動態的系統循環。同時各個利益相關者在這個過程扮演不同的角色。

五、完善政府購買機構養老服務新模式的對策建議

（一）政府層面：標準制定者和監督者

以《意見》為基礎，更加細化購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理、績效管理六個方面的內容。

1.購買主體。《意見》只簡單說明了購買主體是“各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位。納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，也可根據實際需要，通過購買服務方式提供公共服務”。在此基礎上還需要對購買主體的權利和責任進行更加詳細地說明，杜絕徇私舞弊、公權濫用的現象，做到責任到具體部門和具體的負責人。同時，做好每一個購買項目的記錄和備案。

2.承接主體。建立承接主體資質審核機制和競爭機制，杜絕官商勾結、地方保護和地區壟斷行為。從注冊資本、社會信譽、專業化程度、承載容量等方面著手，制定量化指標，對承接主體進行不同的分類管理，形成承接主體市場良性競爭局面。

3.購買內容。以政府采購為參照，制定詳細的政府向社會力量購買服務的指導性目錄，通過政策引導，將購買重點引向民生、社會保障、養老等基礎性項目中來。同時結合已有政府購買項目，明確購買機構養老服務過程中的限制性和禁止性項目。

4.購買機制。建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績效評價的規范化流程。在購買方式層面，改變以往單一的資金購買，將稅收優惠政策、土地政策等手段納入到政府購買過程中，一方面使政府資源效用最大化，另一方面緩解財政資金壓力。在購買過程層面，運用契約管理和委托代理理論，嚴格管理合同履行，強化政府在契約合同方面的監督管理職能。

5.資金管理。在政府購買財政資金統籌安排的基礎上，建立財政資金動態審核機制，關注財政資金準確流向，確保資金挪用、占用現象不會發生，保證專款專用，提高財政資金使用效率。

6.績效管理。建立完善的政府購買機構養老服務績效評價體制，對購買效果和效率較差的單位和項目及時予以糾正，嚴重的可立即撤銷，避免資金的浪費；對實施績效比較好的單位和項目予以表揚和獎勵，切實保障政府購買機構養老服務對完善我國社會保障機制和提高老年人養老水平方面的積極作用。

同時，政府扮演好監督者的角色，及時收集有關養老服務數量和質量方面的反饋信息，對不符合契約合同標準規定的單位和服務內容及時糾正和處理，做到對財政資金負責和對老年人權益負責。

（二）養老機構層面：養老服務生產載體

作為養老服務生產的承載主體，養老機構的建設和運營要嚴格按照委托方和代理方簽訂的合同嚴格執行，兼顧好其公益性和營利性的比重，在保證實現政府購買服務的社會目標的同時，照顧經營管理者即第三方的合法權益。努力做到正規化建設、專業化經營和人性化設計。

（三）第三方層面：實際管理者

第三方作為政府購買機構養老服務的實際管理者和操作者，要以職業經理人的標準要求自己，提高自身職業素養和公益精神，切勿見利忘義、唯利是圖。不斷豐富和提高自身經營管理水平，保證養老機構運營效果和效率。提高專業化服務水平，一切以社會總效益和老年群體滿意為標準。

（四）老年人層面：使用者和反饋者

老年人作為政府購買機構養老服務的直接使用者和最終受益人，要引導他們樹立權利意識，能夠敢于并且正確維護自身合法權益。在享受服務的同時對第三方建言獻策，這有利于養老機構服務水平和質量的提高。同時，對養老機構在運營過程中出現的不良現象甚至違規違法情況要及時通過正確渠道反饋給相關政府部門，政府部門根據反饋情況，對第三方和養老機構進行調查和整頓，這既是老年人的權利，也是老年人應盡的義務。

〔1〕樂園.公共服務購買：政府與民間組織的契約合作模式——以上海打浦橋社區文化服務中心為例[J].中國非營利評論，2008（7）.

〔2〕蔡禮強.政府向民間組織購買公共服務研究報告[R].中國社會發展數據庫，2010-2011.

〔3〕羅觀翠.政府購買公共服務的香港經驗和內地發展探討[J].學習與實踐，2008（9）.

〔4〕邰鵬峰.政府購買公共服務的監管成效、困境與反思[J].甘肅理論學刊，2013（3）.

〔5〕黃忠誠.政府購買社會組織服務的財政思考[J].學會，2012（12）：47-49.

〔6〕張迺英，王辰堯.我國政府購買機構養老服務的政策分析[J].經濟體制改革，2012，2：007.

〔7〕蘇明、賈西津等.中國政府購買公共服務研究[J].改革探索，2010.

〔8〕王浦劬.政府向社會組織購買公共服務研究[D].北京大學.2010.

【責任編輯 寇明風】

F812.2

A

1672-9544（2014）08-0067-04

2014-06-25

宋艷波，《經濟研究參考》雜志社編輯，碩士，研究方向為財政學。