深化縣級全口徑預算管理改革問題及對策

李志鵬

（即墨市財政局，山東 266200）

深化縣級全口徑預算管理改革問題及對策

李志鵬

（即墨市財政局，山東 266200）

縣級財政預算管理是國家財政預算管理體系的重要組成部分。隨著財政體制改革的深入，全國縣級財政的預算改革也在加快推進。當前縣級財政預算編制中仍存在著重公共財政資金、輕其他財政資金，預算收入安排不夠合理，部門預算支出標準不健全，專項資金使用效率不高，預算安排不夠準確等一些亟待解決的問題。本文從縣級財政預算管理的實際情況出發，梳理目前縣級財政預算管理中存在的問題，在此基礎上，就規范預算編制管理，建立縣級財政全口徑預算制度提出建議。

縣級財政 全口徑預算 預算管理 政策建議

我國財政預算包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四套預算。除此以外，地方政府在財力不足的情況下，還成立各種融資平臺公司融資進行基礎設施建設，這部分資金最終也需要財政資金來償還。所謂全口徑財政預算，就是將上述財政資金全部納入政府預算報告，提交本級人大審批。全口徑財政預算將更有助于財政資金的規范管理，更有利于財政資金的公開、透明，也便于更好地接受監督。黨的十八屆三中全會提出要建立現代財政制度，要求改進預算管理制度，建立全面規范、公開透明的預算管理體制。2014年2月11日國務院第二次廉政工作會議上，李克強總理要求把政府所有收支全部納入預算管理，做到收入一個“籠子”，預算一個“盤子”，支出一個“口子”。可見，全口徑財政預算管理改革已成為當前深化財政體制改革的關鍵環節。

一、目前縣級財政預算編制管理中存在的問題

1.縣級財政預算安排“重公共財政資金、輕其他財政資金”，全口徑財政預算制度尚未建立。目前，縣級財政預算編制中仍習慣沿用以前年度做法，在財政預算報告中，對公共財政預算資金的預算編制很重視，按收支科目分門別類進行了詳細安排，并具體安排到部門預算；但對政府性基金等其他資金的預算安排不夠重視，往往只在預算報告中列示收支大數，或者簡單進行分類，從中無法知道資金到底具體用于哪個項目、金額多少，安排粗放，透明度不高。

另外，縣級財政尚有大量的融資建設資金未納入預算管理。分稅制以來，中央、地方共享稅收大頭由中央財政分走，而劃歸地方所有的地方稅收增長乏力；同時，隨著養老、醫療、教育、環保等民生事業的不斷發展，地方剛性支出卻不斷增多，地方財力與事權不匹配問題越來越嚴重。為發展地方經濟，促進財源增長，在財力不足的情況下，地方政府大多采取融資方式進行基礎設施建設。這部分資金以政府信用及資產進行抵押擔保，最終通過土地、稅收等財政資金進行償還，理應納入政府預算體系進行管理。但根據《預算法》的規定，地方財政不得安排赤字預算。因此這部分資金大多由縣級政府成立的投融資平臺公司進行管理，游離于財政預算管理體系之外，使縣級財政預算難以反映政府資金活動的全貌。上述問題的存在，表明縣級財政尚未建立起規范的全口徑財政預算體系。

2.收入預算采取基數加增長模式，不夠科學合理。收入預算安排是財政預算安排的前提和基礎。縣級財政預算安排時往往“重支出，輕收入”，支出預算一般采取零基預算法，而收入預算一般采取基數加增長模式。主要原因：財政部門不直接從事稅收、土地收入等財政收入具體征管工作，收入的基礎數據由稅務、土地等征管部門掌握，由于信息的不對稱，財政預算編制人員難以準確掌握收入增減的具體數據；各收入征管部門每年提報收入計劃時，也往往大致測算分析一下來年的收入趨勢，在本年數字基礎上加加減減確定下年收入計劃，科學性不強。因此，縣級財政部門在匯編收入預算時，基本都是在上年收入完成數基礎上，根據支出需求情況確定收入增長率來安排收入預算，收入預算的科學準確性不高。

3.部門預算支出標準不健全，預算追加頻繁。財政支出預算來源于部門支出預算的匯編。部門支出預算包括人員經費、公用經費和單位專項。除人員經費可以按照人員工資標準據實核定外，部門、單位公用經費和專項經費的確定就涉及到支出標準的問題。會議、接待、車輛維護等公用經費的預算安排需要確定統一、合理的支出標準；專項資金預算安排也需要根據單位的工作性質、繁簡程度等具體情況確定合理的支出標準，如：公安消防設備購置、食品安全管理及宣傳、疾控及環保監測費、城區市政環衛綠化及市政設施維護管理經費等等，均涉及按什么標準安排預算資金問題。但目前縣級財政支出標準體系尚不健全，往往部門、單位公用經費支出標準多年不變，過低、過粗，而單位專項的安排隨意性又較大，實際執行中不少部門、單位存在隨意調整專項資金用途的問題。預算下達后，部分部門、單位還常常以預算資金安排不足或需要辦理某一事務為理由，申請追加資金，由于沒有明確的支出標準，造成預算追加頻繁，約束力不強。

4.法定或專項資金預算安排比重過大，資金效率不高。財政部部長樓繼偉在接受新華社記者采訪時說過，我國目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及農業、教育、文化、科技、社保等7大類，2012年僅財政安排的上述7類重點支出就占全國財政支出的48%。具體到縣級財政，教育、農業、科技等法定支出預算占財政支出預算比重更高，應在50%以上。這些法定支出事項即使某一年里實際工作不需要這么多資金，也不得不按掛鉤比率或增幅予以安排。這部分資金往往年終花不完，只有結轉下年再行安排；有些支出事項本年完全可以不安排，但由于法定支出增長幅度的要求，在相關部門的要求下，也只好予以安排，造成資金使用效益不高。

另外，縣級財政資金中還有大量要求專款專用的資金，如：人防費、水資源費、墻體節能費、教育附加費等專項收費，要求專款專用；土地出讓資金本身就屬于專門用途的基金，又將其中約50%左右的資金固化用途，如自土地資金中提取的農業土地開發資金、農田水利建設資金、教育資金、國有土地收益金等土地基金，均明確要求具體用途，不能統籌安排使用。專項資金固化用途后，常常因沒有符合用途的項目，造成預算無法使用這部分資金，結余很大；而同時某些真正需要安排的事項又往往沒有資金來源，不得不從預算中剔除。

樓繼偉部長曾指出：支出掛鉤機制在特定發展階段為促進這些領域的事業發展發揮了積極作用，但也不可避免帶來財政支出結構固化僵化，加大政府統籌安排財力的難度，掛鉤制度往往使財政預算安排脫離實際。這一現象在縣級財政中較為突出，形成縣級財政決算時專項資金結余多，實際支出因沒有資金來源而長期暫付掛賬的現象。

5.上級專項轉移支付資金無法準確預測，預算安排不準確。隨著收入的不斷增長，上級集中的財政資金越來越多，部分資金還具有專項用途，如新增建設用地使用費、水利建設基金、排污費等，這些資金一部分再通過項目以轉移支付的方式撥付下級財政部門。根據規定，專項轉移支付資金也要列入每年財政預算向本級人大匯報。但由于縣級財政部門編制預算時，根本無法提前知道上級專項轉移支付的項目和數額，只能按上年數估算，與實際情況往往差距較大，造成預算數和決算數差距較大。

二、深化縣級全口徑預算管理改革的建議

1.統籌安排縣級財政資金，建立“五位一體”全口徑財政預算。縣級財政收支規模相對較小，財政部門對各類財政資金的來源和使用情況可以全面掌握。因此，縣級財政應將所有政府資金全部納入預算總盤子統籌安排，編制全口徑財政預算，集中統一管理，全面接受監督。首先，全面、準確、真實、精細地編制公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，不厚此薄彼，全部納入本級人大預算報告范疇，實現本級人大對這四部分資金的全口徑監管。其次，深化預算編制改革，將政府融資納入預算管理，真正使所有財政收支全部納入預算大盤子，實現上述資金及政府融資“五位一體”的全口徑財政預算管理體系，從而實現李克強總理提出的“把政府所有收支全部納入預算管理”的要求。

2.科學測算收入預算，建立合理的支出標準體系，硬化預算約束。一是采用因素分析法科學測算確定縣級財政收入預算。財政收入既涉及稅收收入，又涉及行政事業性收費、土地資金等非稅收入。科學確定每年的收入預算，需要縣級財政預算編制人員具有較高的專業知識和綜合分析判斷能力。預算編制人員需要不斷關注宏觀經濟形勢和上級財經政策的變化，分析測算其對本地財政收入的影響；平日做好各項收入的調查研究和數據統計分析工作，建立起較長年份的經濟指標和收入數據關聯性數據庫，如：水電氣耗用量、基礎設施建設投入、大項目的投產等事項與稅收的關系，房地產市場與房地產稅收、土地資金收入的關系，外貿進出口指標與出口退稅的關系等等。通過各種經濟數據的分析，了解收入稅源稅基變化情況，合理確定每年的收入預算。

二是定期調整、合理確定財政支出標準，細化部門預算編制。根據本地的實際情況定期分類確定公用經費標準；認真研究部門、單位的工作職責和工作性質，通過橫向比較、預算評審、政府采購或政府購買服務等形式確定專項資金安排標準；同時細化部門預算編制，將部門預算明細到項目，經人大批準后公開對外公布，接受群眾的監督。

三是嘗試建立滾動預算及跨年度預算平衡機制。隨著經濟社會的不斷發展和現代財政制度改革的不斷深入，目前《預算法》確定的“收支平衡、略有結余”預算安排原則將可能被打破。縣級財政可先行一步，嘗試建立跨年度彌補超預算赤字的機制。同時嘗試建立“滾動預算”，根據財政中長期規劃，編制2—3年的跨年度財政預算，當年收入完成超預算較大時，可以將下一年度的支出提上來安排，當年收入難以完成預算指標時，可以將部分非剛性支出項目結轉下年安排支出。

四是嚴肅預算約束，嚴格控制追加支出。財政預算一經人大批準，具有法律性，非經法定程序不得隨意變動。縣級財政部門應不斷完善支出標準，確保部門、單位的正常運轉經費的需求；同時不斷加強對“三公經費”等公用經費管理，大力壓減部門單位非必需支出，規范支出管理，堵住部門、單位追加經費的源頭需求，從而減少預算追加，嚴肅預算約束力。

3.建立縣級政府融資預算管理及額度控制制度，規避財政風險。目前，縣級政府融資資金管理模式不一，“猶抱琵琶半遮面”，并且融資規模越來越大，融資方式也從銀行貸款的間接融資向信托、中短期票據、發債等直接融資模式轉變，因此加強地方債務融資管理勢在必行。雖然《預算法》明確規定地方政府不得舉債，但地方融資舉債已既成事實，難以短期內取消，建議將該事項“由暗變明”，使其規范管理。首先應將融資收支全部納入預算管理，報人大審批，接受群眾監督；其次實行融資總額控制，通過量化的控制指標，將融資收支關進預算“籠子”里，給縣級融資加上“緊箍咒”、“安全閥”，從而規避財政風險，確保財政經濟健康、持久、穩定發展。

4.清理規范支出掛鉤事項，增強縣級財政統籌調控能力。各類法定支出及專款專用的資金過多，造成“跑部錢進”及資金使用效率不高等問題，束縛了縣級財政綜合調控資金的能力，不利于縣級財政根據自己的財力科學合理安排實實在在的財政支出。建議國家相關部委，加強溝通研究，適時清理、取消、規范各類資金掛鉤及專款專用事項，除必須保留事項外，變專項轉移支出為一般性轉移支付，變專款專用資金為一般性財力資金。為確保原掛鉤資金及專款資金支持的相關事業的發展，可以制定事業發展需達到的基本標準和后期需逐步達到的最終目標，由財政資金予以保障。

5.建立財政支出績效預算評價目標，積極開展財政績效評價工作。科學合理的支出績效評價有助于財政預算安排的科學性、合理性。為此，縣級財政部門需要完善財政支出績效評價體系，使之不只是落在紙面上，更重要的是真正運用到實際工作中，發揮其作用。一是應建立項目預算評審機制，安排各類專項預算時，可以聘請專家、權威部門、社會中介、人民群眾代表進行評審，解決專項預算安排的隨意性和不合理性；二是安排支出預算時，同步確定支出預算績效評價目標和評價標準，為預算執行事中、事后績效評價打好基礎。通過目標明確、責任明晰、評價有據的專項資金績效評價工作，確保各類財政資金真正發揮應有的效率和效益。

【責任編輯 孟憲民】

F812.2

A

1672-9544（2014）08-0023-03

2014-02-25

李志鵬，高級會計師，主要研究方向為財政理論與實踐。