基本公共服務發展水平評價及解釋
——以云南省129個縣（市）為例

師玉朋

（中央財經大學，北京 100081）

基本公共服務發展水平評價及解釋
——以云南省129個縣（市）為例

師玉朋

（中央財經大學，北京 100081）

本文基于需求差異性視角，結合特定地域特征重新界定云南省基本公共服務重點需求項目，并利用59個優選指標構建基本公共服務發展綜合評價體系，通過因子分析和聚類分析得出129個縣（市）綜合得分和類別。在此基礎上，利用Tobit模型探究非均等的原因，結果表明，財政體制不是基本公共服務發展差距的主要解釋變量，而經濟水平、人口特征和需求程度的邊際影響力較大。因此，在經濟水平既定條件下，基本公共服務供給應以特定地區的人口結構和需求偏好為依據，建立“自下而上”的供給模式。

基本公共服務 需求差異性 Tobit模型 供給模式

一、引言

改革開放以來，我國實行區域非均衡發展戰略，經濟社會發展取得舉世矚目成就。與此同時，“放權讓利”、“一品兩制”等政策傾斜導致區域、城鄉、不同群體間經濟社會發展差距不斷擴大，公共支出偏好加劇了區域間基本公共服務供給差距。以反映貧富差距的基尼系數為例，1978年我國家庭收入的基尼系數為0.317，2010年為0.61，據調查顯示，影響城鎮和農村貧困家庭低收入的主要因素包括受教育程度，健康狀況以及社會保障制度等。巨大的貧富差距背后反映的是這種非均衡發展模式的慣性和威脅，其長期存在制約社會資源的有效配置，阻礙經濟社會可持續發展。

進入21世紀后，黨中央和各級地方政府對公共服務供給能力的重視程度不斷提高。2005年中共十六屆五中全會在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中，首次提及“按照公共服務均等化原則，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”；在十六屆六中全會、十七大等報告中，進一步強調“完善公共財政體系，注重實現基本公共服務均等化”；而在黨的十八大報告中，更是將“基本公共服務均等化總體實現”作為到2020年“人民生活水平全面提高”的首要任務。

二、研究現狀評述

目前，國內外學者從多個視角分析基本公共服務均等化水平。首先，基于供求總量對比分析視角，陳昌盛（2007）建立包括基礎教育、公共衛生、基礎設施、社會保障等八項基本公共服務在內的165個指標體系，對各地總體基本公共服務綜合績效進行綜合評估。馬慧強等（2011）以義務教務、文化服務等7個一級指標測度我國市級基本公共服務總體質量水平；田發等（2013）從“支出均等化-分配均等化-均等化轉移支付”的視角綜合評估區域間基本公共服務總量供給總水平和基本態勢；項繼權（2008）從財政總投入和分配的角度，對比分析基本公共服務供給和需求水平。其次，基于個案分析視角，繆小林等（2013）在梳理地區經濟發展與公共服務供給的區域差異關系基礎上，以義務教育的教學條件為例分析我國省域基本公共服務發展差距；盧洪友等（2012）基于“投入-產出-收益”三維視角評價我國環境基本公共服務效應。第三，基于財力均等化視角，伏潤民等（2012）以“因素法”為基礎，從標準財政收入、支出、轉移支付績效評價三個層面，對云南省的省對縣（市）均衡性轉移支付進行實證測度；王偉同（2012）對比分析財力均等化和橫向公平均等化，運用協整分析方法驗證兩種均等化之間存在長期的協整關系；柳勁松（2009）利用Topsis法對農村基本公共服務供給能力進行評價，認為財力非均等化是實現基本公共服務均等化的最大障礙。

上述研究方法充分借鑒了國內外相關理論和實踐經驗，為本文研究提供了有力借鑒，尤其是公共財政資金配置和公共服務產出等公共服務供給視角的各個環節統籌安排。然而，基本公共服務均等化是以滿足人的需求為目的，從財力水平和配置效率等供給視角研究，缺乏對有效需求的充分考慮；此外，我國地緣遼闊，經濟水平、社會習俗、自然環境等均有鮮明的地域特征，基于國家層面和人的無差別需求來統一劃定基本公共服務范圍，缺乏對地方自有特色和需求差異性的考慮，會導致供需結構錯位。因此，有必要結合特定的地緣分析基本公共服務均等化水平。本文將結合“邊疆、民族、貧困、山區”四位一體的地理要素、“立體、垂直”的氣候特征以及經濟發展不平衡的特殊省情，界定云南省公共服務重點需求項目，對129個縣（市）的基本公共服務均等化水平進行評估、聚類和解釋。

三、云南省基本公共服務需求范圍及指標構建

（一）云南省基本公共服務需求范圍界定

目前，關于基本公共服務的范圍尚未取得共識。從概念上說，基本公共服務是建立在一定的社會共識基礎上，為維持特定地區經濟社會穩定，滿足居民基本生存權和發展權的有效需求，所必需提供的覆蓋最小范圍的公共服務。云南地處我國西南偏遠高原地區，是少數民族聚居地，是面向東南亞開放的橋頭堡，特定的地域環境、經濟發展水平以及自然氣候使得基本公共服務范圍具有地域特殊性。北部冰川雪山、南部熱帶雨林、東部喀斯特地貌、西部地熱溫泉火山以及中部高原湖泊一方面反映云南的生態價值，另一方面也體現了生態的脆弱性，同時，黨的十八大報告也將生態文明建設放在突出位置；4060公里的邊境線，25個邊境縣要求防護邊境安全的任務頗為重要；11.2%的鐵路復線率，遠低于44.9%的全國水平，也低于周邊省區；此外，淡水資源儲量全國第三，而連續四年的飲水困難背后折射出水利工程設施的不足。因此，本文認為除義務教育、公共醫療和社會保障等社會性公共服務外，環境保護、邊疆安全性服務、公共交通設施服務、水利工程設施也應納入基本公共服務范疇。

（二）均等化指標體系構建及數據來源

1.海選指標體系：結合基本公共服務內涵及云南省特定范圍，在系統性、獨立性、代表性、兼顧城鄉等原則指導下，初步選擇7項一級指標和99項二級指標①由于篇幅限制，具體海選指標體系不詳細列出，如需請向作者索取。。

2.指標的經驗篩選及技術優化：各類公共服務海選指標間難免存在交叉性、重復性以及代表能力不強等特點，因此需要進行經驗篩選和技術優化。

（1）經驗篩選

首先，普及九年義務教育以來，全國青壯年文盲率已下降到1.08%，目前應重點關注教育質量問題，合并中（?。W生均學校數、中（?。W生均校舍面積，剔除小學完成率；其次，基本醫療衛生和社會保障在內容上存在交叉性，因此在醫療衛生指標體系中剔除城鎮職工醫療保險社會綜合覆蓋率、新型農村合作醫療社會綜合覆蓋率；第三，各地生態環境基數不一致，環境保護應重點關注生態足跡，因此只保留反映生態消費的指標，剔除生態能值和生態多樣性指標；此外，有些指標從理論上講不可或缺，但在實踐中較難獲取或者數據不可靠，因此，不得不剔除入院率、人均社會福利機構數、人均社會福利費、退伍軍人安置率、鐵路密度等。

（2）技術優化

本文選取云南省129個縣（市）2011年的相關數據評價基本公共服務水平發展水平，指標數據來源于云南省《財政統計資料匯編》（2011）、《云南省統計年鑒》（2012）和云南省財稅與公共政策研究中心內部數據資料等。由于二級指標存在組內和組間相關性，因此采用層次聚類分析中的R型聚類法對云南省基本公共服務海選指標合成，并采用復相關系數法確定最大信息載荷因子，在此基礎上，對最大信息載荷因子進行一致性檢驗，如果某些指標對評價對象呈現一致得分，則指標的鑒別能力差，可以剔除，最終形成云南省基本公共服務均等化指標體系（共59個有效指標），如下表1所示。

表1 云南省基本公共服務均等化評價優選指標體系

續表

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四、云南省基本公共服務均等化評價

（一）指標標準化處理

二級指標值的絕對量不可比，且同時存在正向指標和反向指標。因此，在綜合評價之前需要對數據進行標準化處理，使得各指標都處于同一個數量級別上。本文采用無量綱方法中的Max-Min標準化，將所有指標體系映射到[0，1]。正向指標的計算公式為：

反向指標的計算公式為：

其中，xij是第i個評價對象的第j個優選指標的初始值，yij是對應的標準化值。

（二）基本公共服務發展水平因子分析

運用SPSS18.0對標準化處理后的數據進行因子分析，適應性指標KMO統計量為0.695，接近0.7，說明變量間存在較大的信息重疊性；Bartlett球狀檢驗值為7461，Sig=0.000，拒絕各變量相互獨立，基本適合做因子分析。按照累進方差大于75%原則，共選取了7個主成分，其累計方差貢獻率達到78.13%，基本能夠反映原始指標的信息量。通過方差最大化正交旋轉法對因子載荷矩陣進行旋轉，11項指標集中在第一個公因子（F1）范疇，主要體現各項基本公共服務在現有水平下的受益情況；第二個公因子（F2）反映裝備質量和服務人員的努力程度；第三個公因子（F3）主要反映交通設施和水利設施覆蓋率；第四個公因子（F4）主要反映居民的基本醫療衛生和社會保障負擔率；其余各公共因子（F5，F6…F7）則分別在資源稟賦、財政預算經費投入、環境保護成效等方面具有較大的載荷。根據各公共因子得分以及方差貢獻率γ1計算出綜合評價系數，計算公式如下式（3）所示。

按照綜合得分系數對各縣（市）重新排序，結果如表2所示。偏度為0.997，均值幾乎為零，中位數位置為臨滄縣，得分-0.02297，57%的地區得分為負，說明多數地區的基本公共服務水平較低；得分最高的為紅塔區（1.25），最低的為鎮雄縣（-0.73），極差為1.98，反映云南省基本公共服務總體地域差距較大。

（三）Q型層次聚類分析

根據表2的得分情況，通過Q型層次聚類方法對129個縣（市）基本公共服務均等化水平進行聚類。綜合參考凝聚狀態表和樹型圖將其分為4個區域等級（見表2）。第一等級集中在昆明市轄區及滇中經濟強市，其經濟社會發展水平較強，說明基本公共服務均等化與經濟發展水平相關；第二等級以州（市）轄區及周邊縣區為主，反應地州政府的政策價值取向對基本公共服務均等化進程的作用，同時，貢山縣（GDP排第129）的第7順位、宣威市（GDP排第9）的107順位表明經濟水平并不是唯一決定基本公共服務水平；第三等級集中了云南省70.54%的縣（市），均等化水平相對較低，大致反映云南省公共服務的總體水平；第四等級包括景洪市、鎮雄縣等9個縣市，表明地理位置、人口因素對基本公共服務均等化進程的制約性。因此，在“十二

五”時期，推進區域基本公共服務均等化進程應因地制宜，有重點的提供有效的公共服務項目。

表2 云南省129個縣（市）綜合得分及排序

續表

五、基于Tobit模型的基本公共服務發展差異解釋

在明確云南省公共服務重點需求項目及發展差距的基礎上，本文將進一步圍繞經濟水平、財政體制、成本差異以及有效需求差異等因素建立指標體系（見表3），在對各指標標準化處理的基礎上，分析影響云南省基本公共服務發展差距的主要原因所在。

（一）影響指標及計量模型構建

遵循綜合性、典型性以及可測性原則，選取人均地區生產總值（x1）來衡量各縣市的經濟發展水平，人均GDP越高，一方面反映各縣（市）提供基本公共服務的基礎力量越強，又反映生產活動所需求的公共服務越多；其次，參考陳碩等（2012）的研究，選擇財政收入分權系數（x2）和財政支出分權系數（x3）從財力水平和支出能力等方面綜合評價財政體制對實現基本公共服務均等化的財力水平制約；第三，由于云南地處云貴高原，各地區自然地理特征、經濟條件和社會條件差異顯著，相同的公共支出在不同地區因成本差異，不一定帶來相同產出水平，成本差異系數（x4）引用伏潤民等的測算結果；最后，滿足居民基本公共服務有效需求是完善公共資源配置決策機制的出發點和落腳點，人口規模（x5）及結構（x6）、入院率（x7）、飲水困難程度（x8）以及流動人口占比（x9）等均從不同層面表達了居民對各項基本公共服務的有效需求。

表3 基本公共服務發展差異的因素解釋

適應性指標KMO=0.729，Bartlett球狀檢驗統計顯著性為零，說明各變量間存在較大的信息重疊性，因此在建立Tobit模型之前需要對指標降維。財政體制和有效需求均滿足因子分析條件，按照方差貢獻率達到75%的原則，分別合成財政體制和人口特征以及需求程度三個公因子。其中，財政體制公因子（H1）在x2和x2上載荷信息較大，反映中央和地方的財政關系；人口特征（H2）在x5和x9上載荷信息較大，反映地方人口規模及結構；需求程度（H3）在x6、x7和x8上載荷信息較大，反映居民對各項基本公共服務的依賴程度。其余反映地方經濟水平和成本差異的兩個解釋變量為x2和x4。根據以上變量關系，構建云南省公共服務差距解釋模型：

其中，i=1，2，…，129表示云南省129個縣（市），α0為截距項，αi（i≠0）表示各個影響因素對基本公共服務得分的邊際影響系數，μi表示隨機誤差項。

（二）計量檢驗

在對上述指標體系標準化處理的基礎上，采用Tobit模型進行計量檢驗，回歸結果如表3所示。在模型1中財政體制對基本公共服務發展差距的影響較小，且不顯著，說明中央與地方的財政體制關系不是基本公共服務發展差距的主要解釋變量；人口特征、需求程度以及人均GDP是主要影響因素；成本差異雖然呈現阻礙作用，但就云南省而言，差距不大。在模型2中，剔除不顯著因素后，人口特征對基本公共發展差距的邊際影響系數為0.143，需求程度對基本公共發展差距的邊際影響系數為0.209，而人均GDP依然是影響基本公共服務發展差距的首要因素，邊際影響力為0.652。模型3重點研究人口特征和需求程度對基本公共服務發展差距的影響力度，剔除地方經濟因素后，人口特征和需求程度系數顯著提升，綜合體現需求偏好對地方公共服務發展差距的顯著影響。

六、研究結論及展望

本文基于需求差異性視角，結合“邊疆、民族、貧困、山區”四位一體的地理要素、“立體、垂直”的氣候特征以及經濟發展不平衡的特殊省情，界定云南省公共服務重點需求項目，并對129個縣（市）的基本公共服務均等化水平進行評估、聚類和解釋。結果表明：第一，云南省基本公共服務發展水平較低，且地域差距較大；第二，層次聚類結果說明基本公共發展水平受經濟水平、行政區劃、人口因素以及地域特征等系統性影響；第三，基于Tobit模型的分析結果表明，財政體制不是基本公共服務發展差距的主要解釋變量，而經濟水平、人口特征和需求程度的邊際影響力較大。在經濟水平既定條件下，人口特征和需求偏好的影響程度顯著增加。

上述結果證明了基本公共服務發展不均等的主要原因是當前的“自上而下”的單一供給模式忽視了基層居民對基本公共服務的需求意愿，造成供給結構錯位，未能滿足居民有效需求。財政體制及支出結構是基本公共服務均等化的手段，不是基本公共服務發展差距的顯著影響因素，而支出成本差異是客觀現實的，因此，就云南省而言，基本公共服務發展不均等的主要原因是地方經濟水平失衡和居民有效需求表達機制不完善。在經濟水平既定條件下，測度公共資金投入水平以及公共品產出效率對公眾滿意度的影響系數，進一步提高公共服務供給模式，是本研究需進一步研究的方向。

〔1〕呂東．中國家庭金融調查發布基尼系數[N]．證券日報，2012-12-11（C01）．

〔2〕陳昌盛，蔡躍洲編著．中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估[M]．北京：中國社會科學出版社，2007．

〔3〕馬慧強，韓增林，江海旭．我國基本公共服務空間差異格局與質量特征分析[J]．經濟地理，2011（2）：212-217．

〔4〕田發，周琛影．區域基本公共服務均等化與財政體制測度：一個分析框架[J]．改革，2013（1）：50-57．

〔5〕繼權，袁方成．我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析[J]．公共行政評論，2008（3）：89-123+199．

〔6〕繆小林，師玉朋，郭曉明．非均衡發展模式下的省域公共服務差距及解釋——以義務教育為例[J]．財經科學，2013（2）：72-80．

〔7〕盧洪友，袁光平，陳思霞，盧盛峰．中國環境基本公共服務績效的數量測度[J]．中國人口．資源與環境，2012（10）：48-54．

【責任編輯 郭艷嬌】

F812.7

A

1672-9544（2014）12-0008-08

2014-06-12

師玉朋，財政學院博士生，研究方向為財政理論與政策。

國家自然科學基金項目“基本公共服務均等化與我國均衡性轉移支付測度體系研究”（71173179）、教育人文社會科學研究青年基金“基于城鄉公共服務均等化的地方財政體制創新研究：以西部民族地區為例”（11YJC790136）。