應對危機 尋求突破

達巍

2013年是美國奧巴馬政府第二任期的第一年。一年來，美國全球戰略出現了哪些動向與新特點？究竟應該如何看待美國戰略走向？美國究竟是處于戰略收縮還是戰略擴張期？其戰略重點究竟是在亞太還是在中東？本文嘗試對以上問題作出回答，并在此基礎上提出美國全球戰略調整背景下中國面臨的新機遇與新挑戰。

態勢與特點

與過去四年相比，奧巴馬政府第二任期的全球戰略呈現出以下幾個方面的新特征。

第一，受到內外危機的沖擊與影響，美國全球戰略顯現一種“危機應對”型特征。2013年對奧巴馬政府來說是危機高發年。在美國國內，自動減赤機制從3月開始生效，美國國防預算自“9·11”事件以來首度削減。6月，斯諾登事件爆發，美國與中、俄等國關系面臨考驗，美國軟實力受到重大沖擊；10月，美國國會兩黨惡斗導致聯邦政府停擺16天，美國瀕臨國債違約邊緣，并導致奧巴馬再次未能出席亞太經合組織（APEC）領導人峰會。國際上，中東變局持續發酵，埃及局勢、敘利亞危機牽扯了美國外交決策者巨大精力。[1]這些危機貫穿全年，打亂了奧巴馬政府的全球戰略布局，經費削減也對美國全球戰略的實施能力構成影響。

第二，在戰略目標上，從第一任期的大破大立降到立足現實，尋找可實現的現實目標。奧巴馬第一任期曾提出巧實力、多伙伴、亞太再平衡、中東撤軍、無核世界、重啟美俄關系、“伸手外交”等一系列戰略設想和概念。與之相比，奧巴馬二任迄今新的戰略倡議不多。對奧巴馬一直非常熱衷的全球議題，如氣候變化、無核世界等，美投入精力已大幅降低。亞太再平衡戰略在美國國內廣受質疑，國家安全事務助理蘇珊·賴斯不得不在11月20日專門發表亞洲政策講話，[2]但其演講的核心目的已經變為向外界闡述未來三年美國“可實現的目標”，而非提出新的戰略構想。[3]

第三，在戰略手段上，盡量避免使用武力，淡化對外戰略的軍事色彩。2013年敘利亞化武危機盡管已觸碰到美國“紅線”，但美國最終沒有采取武力。這一案例最好地說明了奧巴馬全球戰略慎用武力的特征。此外，美國官方從2013年年初開始，即強調要著力降低其亞太再平衡中的軍事色彩，突出經濟、外交、軍事、價值觀等手段的平衡。[4]這也是美國戰略手段調整的表現之一。

第四，美國全球戰略的地緣重點在亞太和中東之間重新平衡。奧巴馬第一任期在地緣上重點投入亞太的趨勢十分明確。但這一態勢在進入第二任期后有明顯改變。截至2013年12月，國務卿克里上任九個月以來已經九訪中東。相比之下，克里迄今僅訪問亞洲五次。奧巴馬無緣APEC、東亞峰會和美國—東盟峰會，這與奧巴馬政府幾年前對布什政府不重視東亞地區多邊機制的猛烈抨擊構成了強烈的反諷。美國內外都有輿論質疑美國亞太再平衡戰略是否已經名存實亡。[5]無論這種變化是奧巴馬政府主觀設計還是被危機連累，美國全球戰略的地緣重點在亞太和中東之間重新平衡應是不爭的事實。

第五，以“規則”為核心，打造未來美國實力優勢。2013年美國全球戰略亦有其進取面，其中最重要的突破就是“跨太平洋伙伴關系協議”（TPP）與“跨大西洋貿易與投資伙伴關系”（TTIP）兩個高水平的經濟機制。這兩個機制有望在2014年完成談判。日本于2013年3月宣布加入TPP談判，韓國也于11月表示出加入的興趣。美國同時推動這兩個“小多邊”機制安排，意義遠超經濟。整合發達國家、利用發展階段優勢打造高水平的國際制度，可以維持其“制度霸權”優勢。以中國為代表的新興市場國家未來可能面臨需要按照發達國家條件談判加入新的國際經濟制度的可能。

變化與延續

自2009年當選美國總統后，面對嚴重受損的美國霸權地位，奧巴馬政府啟動“新政”，其全球戰略呈現了與前任迥然不同的特征。在戰略目標上，奧巴馬政府縮減了霸權目標，從小布什時期美國一超獨霸，轉為維持“最小霸權”，即只需維持美國作為全球主導大國的地位，不再謀求“大包大攬”；在戰略手段上，從小布什時期單邊主義、黷武色彩轉向“巧實力”，即綜合運用外交、經濟、軍事、價值觀多種政策工具，慎用武力，試圖讓盟國、伙伴國和其他大國分擔更多責任，降低美國維持霸權的成本；在戰略重點上，“好鋼用在刀刃上”，集中精力把有限的資源用在對美國霸權的未來更至關重要的區域和問題上。例如，看到亞太是21世紀的未來，因此推出亞太再平衡戰略。[6]面對未來沖突和權力政治形態，調整軍力結構和軍力部署，使其向小、快、靈、網絡化方向發展；在網絡空間、國際制度等事關未來國際競爭力的領域，美國加大投入，維持引領地位。簡言之，就戰略目標和手段來看，美國都進入了一個“戰略收縮期”，只不過這不是全面退縮，而是面向未來“退中有進”。在美國認為重要的局部，美國的戰略態勢還是擴張性和進取的。無論是退是進，都是為了重新塑造美國實力地位，為“更新美國的領導地位”做好準備。[7]

從戰略目標、戰略手段和投入的戰略重點看，2013年的美國全球戰略符合過去四年的基調，延續大于變化。相對節制的戰略目標和戰略手段都沒有改變，2013年的中東形勢進一步凸顯了美國的“戰略克制”。美國未對敘利亞使用武力，未干預埃及、伊拉克的亂局，面對伊朗核問題，在多年的軍事威脅、經濟制裁之后，以外交手段取得一定突破，簽訂了臨時框架協議，這些行動都在2009年以來的美國全球戰略框架之內。TPP和TTIP作為2013年美國全球戰略的亮點，也與美國過去幾年的戰略重點相符。

在延續第一任期戰略思想的基礎上，2013年美國全球戰略之所以出現前文所述的變化，除了內外危機在客觀上的影響外，主要由以下兩個方面的原因所致。

其一，奧巴馬全球戰略的大框架在第一任期四年已經大體搭建完成，2013年進入一個實施期，因此略顯平淡也在情理之中。以奧巴馬的亞太戰略為例。經過第一任期的部署和推進，美國亞太戰略的框架在2013年已經形成：外交上拉近了與日韓等同盟以及東盟國家的關系；經濟上在第一任期已開始就TPP進行談判；軍事上第一任期已做出在澳大利亞輪駐、加強日美同盟等決策；在人權價值觀上，美國對緬甸的政策已經取得突破。一方面美國推動亞太戰略的緊迫性已不如第一任期；另一方面美國一些深耕細作的動作由于不為媒體所注意而被忽視。例如，媒體較多關注國務卿克里訪問亞太次數不如中東，但常常忽視美國防部長哈格爾上任后四次出訪全部在亞太地區這一事實。實際上，美國亞太駐軍調整等具體動作在2013年從未停止。

在中東，美國與伊朗關系取得了某種突破。奧巴馬政府緩和了與魯哈尼政府的關系，并于12月與伊朗就伊核問題達成臨時框架協議。而這些突破也是在過去美國對伊朗長期保持軍事壓力、經濟制裁的基礎上取得的。奧巴馬第一任期對伊朗制裁漸趨嚴厲，很可能是導致伊朗方面政策調整的重要原因。

其二，奧巴馬國家安全團隊人員的變化引起其戰略的某些變化。由于選舉政治的原因，“人走茶涼”的現象在美國政府內相當普遍。奧巴馬第二任期國家安全團隊的變化是美國全球戰略發生局部調整的重要原因。這在美國對外戰略的地緣重點上表現得十分明顯。奧巴馬第一任期的亞太再平衡戰略很大程度上依賴于國務卿希拉里、負責亞太地區的助理國務卿坎貝爾、國家安全事務助理多尼隆的推動。特別是坎貝爾在美國亞洲政策的制定和推動中發揮了一個遠超出一般助理國務卿作用的角色。而第二任期的國務卿克里對歐洲和中東事務十分重視和熟稔；負責亞太事務的助理國務卿拉塞爾風格比較務實低調，[8]新任國家安全事務助理賴斯以關注人權和人道主義干預聞名，對非洲和中東地區相對更加熟悉，迄今從未訪問過中國。[9]這些人事調整對奧巴馬政府的外交重點顯然構成了影響。

無論是人事變動后的主動戰略選擇還是面對中東危機的被動應對，2013年美國全球戰略的地緣重點向中東地區回調，實際上凸顯了美國作為一個全球霸權，亞太和中東都是其長期關注的兩個焦點。“美國作為一個全球霸權，沒有在中東和亞太之間只選擇其一的戰略奢侈?！盵10]中東是美國長期的地緣關注重點，在該地區美國擁有最重要的盟友以色列；美國對中東能源的依賴雖然不斷降低，但是中東仍然對全球能源市場擁有舉足輕重的影響，因此仍將長期影響到美國能源安全和經濟安全。此外，中東地區的極端伊斯蘭主義和暴力恐怖主義組織對美國國家安全的影響是不言而喻的。在討論美國全球戰略的地緣重心時，認為美國只能在亞太和中東之間維持其一是片面的。正如美國副總統拜登所言，“大國可以一邊走路一邊嚼口香糖”。[11]正如過去幾年美國在中東地區所做的那樣，美國在一個地區的戰略目標有可能調整或者縮小，其戰略手段更有可能多樣化、非軍事化，但是這并不意味著美國會“放棄”中東，并將戰略資源投入亞太。事實上，美國雖然減少了在中東地區的軍事投入，但是其對伊朗的經濟制裁在最近幾年逐漸強化；克里九訪中東，奧巴馬在紐約與魯哈尼“電話外交”，恰恰說明美國加大了在中東問題上的外交投入。

中美關系面臨的挑戰與機遇

中美關系在2013年整體比較穩定。中方提出的“新型大國關系”成為全年中美關系的主題；6月習近平主席和奧巴馬總統在加州安納伯格莊園的非正式首腦會晤成為兩國關系的高潮。中美兩國管控了東海、網絡空間等熱點問題，在兩軍關系、雙邊投資保護協定、氣候變化等領域取得具體進展。在兩國間結構性矛盾和熱點問題并未明顯改變的情況下，中美關系在2013年能取得穩定和發展的首要原因是兩國領導人自上而下的政治投入。中國新一屆領導人從實現“兩個百年目標”的長遠規劃看待中美關系，堅持不懈推動新型大國關系的構建；在另一方面，美國高層對再平衡戰略的反思和調整，也有利于中美關系在2013年的穩定。

展望2014年，美國領導人能否繼續維持在中美關系上的投入，是值得憂慮的問題。一方面，2014年是美國中期選舉年，奧巴馬的政治重心肯定在國內。從日程安排上看，奧巴馬總統在2014年2月份前要與國會解決國債上限問題；上半年要與國會解決貿易談判的“快速軌道”授權（TPA）問題；下半年要專心選舉。目前，奧巴馬能否參加2014年在北京舉行的APEC并順訪中國尚存未知數。另一方面，美國國內近期對再平衡“弱化”的擔憂，是否會導致美國方面“用力過猛”，進而傷及中美關系，是中美關系2014年面臨的一大挑戰。

從現象或者動態層面看，奧巴馬政府在過去一年確實經歷了很多內外危機，第二任期的第一年甚至可以說開局不利。但是從更深層次看，經過幾年調整，美國的權勢基礎正在逐步得到恢復。美國的戰略態勢正在走出金融危機后最困難的時期。

經濟基礎是美國未來全球戰略最基本、最重要的支撐因素。2013年美國經濟實現了穩定較快增長。1—3季度美國國內生產總值（GDP）增幅分別為1.1%、2.5%和4.1%。12月18日，美聯儲宣布將從2014年1月開始退出量化寬松，印證了美國經濟基本面向好的趨勢。

從政治層面看，近幾年美國政治弊端凸顯，奧巴馬執政地位處于弱勢。這些體制性弊端短期內恐怕無法解決。行政部門與立法部門由不同黨派掌控的局面2014年中期選舉恐怕也很難改變。但是需要看到，國會對美國外交戰略的牽制作用是有限的，在國家安全重大議題、突發危機等情況下，總統享有相當大權力。中期選舉后，奧巴馬將沒有任何選舉負擔。鑒于國內政治議程推動困難，奧巴馬也有可能選擇留下某些“外交遺產”。2014年之后采取某些重大外交舉措的可能性和自由度將增大。

從戰略運用層次看，美國整體態勢仍處于戰略收縮狀態。但是需要看到，這種收縮實際上是對過去布什政府八年權勢基礎過度消耗的一種補償。也就是說，收縮符合美國霸權長遠運行的需要。更何況，其在軍事、盟友體系、國際制度、新科技等領域的進取，有可能為其未來權勢再度擴張奠定基礎。

從這三個層次看，美國權勢基礎已經開始逐步恢復。而在權勢運用層次，奧巴馬由于其戰略理念的原因，在其任期剩余的三年內很可能會繼續維持慎用權勢資源、維持戰略收縮的總體態勢。但是到2017年，美國將迎來新的領導人，屆時美國權勢基礎又經過三年的恢復與增長，未來也許會產生在整體戰略運用上更富于進取性甚至進攻性的領導人。如果這些分析和展望正確，那么一方面意味著未來三年將是塑造中美關系的一個機遇之窗；另一方面也意味著2017年之后中美關系有可能又將迎來新一輪挑戰。

為此，如何在未來三年更好地處理中美關系，為中長期中美關系的穩定發展夯實基礎，是中國面臨的重要問題。鑒于目前中美主要的競爭與博弈都在中國周邊地區，爭取未來三年搭建一個穩定、可持續、“三贏”的“中美鄰”關系應該是重點。中美及地區國家關系經過過去幾年的擺動，應該已經達到了一個有可能實現動態穩定的節點。中國在本地區有“主場優勢”，完全可以確立自信；美國在亞太地區將持久存在，中國無意也無能力排擠；地區國家需要平衡中美，爭取利益最大化。以上三條應該在未來相當長時間不會改變。也就是說，中美都不應該也沒有能力在亞洲建立一個排斥對方、以本國為核心的秩序。這一點明確之后，未來在“中美鄰”互動過程中，應強調制度和機制的“包容性”。對中國來說，如何處理與TPP的關系、如何處理與美國地區盟友的關系、如何讓中國的軍事安全能力在地區內發揮更大作用，都是值得思考的重大課題。

（作者系中國現代國際關系研究院

美國研究所所長，研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] 如美國新任國家安全事務助理蘇珊·賴斯上任首日即恰逢埃及軍方廢黜穆爾西的危機。處理危機成為賴斯首要任務。

[2] National security advisor Susan Rice speaks at Georgetown[EB/OL]. [2013-12-22]. http：//www.georgetown.edu/news/susan-rice-event.html

[3] 筆者與美國官員的談話。 華盛頓， 2013年11月18日。

[4] 參見時任國家安全事務助理湯姆·多尼隆2013年3月在亞洲協會的亞洲政策演講。Complete Transcript： National Security Advisor to President Obama Thomas Donilon discusses U.S. policy in the Asia-Pacific region in 2013[EB/OL].[2013-12-22]. http：//asiasociety.org/new-york/complete-transcript-thomas-donilon-asia-society-new-york

[5] 如Rosemary Foot. The US Rebalance Off-Balance： Missing the party in Asia[EB/OL].（2013-11-14）[2013-12-22].http：//politicsinspires.org/us-rebalance-balance-missing-party-asia/.再比如美國兩個保守派智庫企業研究所和傳統基金會研究人員對奧巴馬缺席APEC對再平衡戰略的損害也做了一些分析。參見Ashley Frohwein. Whither Americas Asia Rebalance？Lessons learned and prospects for the future[EB/OL].（2013-10-22）[2013-12-22]. http：//cftni.org/2013%2010%2022-AsiaEventSummary-2.pdf

[6] Hillary Rodham Clinton. America's Pacific Century， Remarks at East West Center， Honolulu[EB/OL].（2011-11-10）[2013-12-22]. November 10， 2011. http：//www.state.gov/secretary /rm/2011/111176999.htm

[7] The United States National Security Strategy[EB/OL].（2010-05）[2013-12-22]. http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf

[8] 筆者與美國學者的訪談。 華盛頓，2013年11月18日—22日。

[9] Chen Weihua， Zhao Shengnan. Susan Rice named US national security adviser[N]. China Daily. June 7， 2013.

[10] 筆者與美國學者的訪談。 華盛頓， 2013年11月18—27日。

[11] UPI. Biden： U.S. will not leave Europe behind[EB/OL]. （2013-7-19）[2013-12-23]. http：//www.upi.com/Top_News/US/2013/07/19/Biden-US-will-not-leave-Europe-behind/UPI-15141374208680/