公共服務供給模式的多元化
——以政府部門購買公共服務為例

王芳，王平

(1.安徽農業大學 經濟管理學院，安徽 合肥 230036;2.安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230601)

改革開放以來，中國的公共服務體系不斷推進和完善。但是，與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，現有體系尚存在質量不高、規模不足和發展不平衡等突出問題[1]，迫切需要政府部門為人民群眾提供更多、更好、更廉價和更均等化的公共服務。為化解上述矛盾，政府部門需要采取兩大舉措：第一，進一步轉化政府職能，清除計劃體制下的管制職能，增進市場體制下的公共服務職能，伴隨著大部制改革的不斷深入，這一舉措成效日益顯著。第二，在創新社會管理思想指導下，政府與各類社會主體合作提供公共服務。政府部門要將工作重心放在“掌舵”而非“劃槳”上[2]，充分利用社會資源增加公共服務的供給[3]。這在中國尚屬新生事物，需要全社會共同關注和支持。鑒于此，本文以創新社會管理思想為指引，以政府部門購買公共服務為范例，致力于后者的公共服務供給模式的多元化研究。

一、創新社會管理視野下的公共服務供給新模式

2011年，中共中央提出創新社會管理。2012年召開的十八大進一步指出，創新社會管理的關鍵在于“兩個加快”：加快形成“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制；加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。

從哲學上說，管理創新就是以系統論為方法論，在各類管理要素基本穩定的前提下，通過要素重組，實現管理功能質的飛躍。十八大提出的創新社會管理，其本質在于對哲學系統論的深刻運用。一方面，“加快形成現代社會組織體制”是確認第三部門等系統要素的合法性，并支持其發展。正如薩瓦斯所言：公共管理創新核心要素之一是建立伙伴關系，包括社區伙伴(公民與志愿者)、私營部門伙伴、非營利組織伙伴等[4]。另一方面，“加快形成社會協同治理體制”是強調把各類管理要素予以系統聚合，形成系統合力，最大化地展現治理功能。

藉由上述創新社會管理思想重建公共服務供給模式，就是實現公共服務供給主體和供給方式逐步多樣化，逐步形成政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給新模式。創新社會管理視野下的公共服務供給新模式如圖1所示：

圖1 創新社會管理視野下的公共服務供給新模式

這種新型的公共服務供給模式具有重要的時代價值。2013年9月30日《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出：推行政府向社會力量購買服務并藉此形成新時期的公共服務供給模式，是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。

學術界認為這種新模式具備如下優點：第一，在社會服務領域引入市場競爭機制，可以提高服務質量，降低服務成本和價格。第二，節省政府的人力和設施成本，縮小政府的規模。第三，政府可以掌握主動權，迫使社會組織在服務創新、提高專業水平和競爭力等方面下功夫。第四，社會組織的經營模式和治理措施相對靈活，可以根據環境和客戶需求的變化做出快速反應。第五，社會組織的資金來源與服務表現直接掛鉤，能夠激發其提供優質服務的動力，真正實現為客戶服務的目的。本文認為，這一新模式最大的亮點在于其能夠從“加、減、乘、除”4個方面提升公共服務供給能力，是一種非常重要的制度創新。其中，“加”，就是政府部門增強對公共服務“統籌分配”和監管生產質量的職能。“減”，就是政府部門順應社會精細分工的潮流，適當下放權力，減少親力親為的職能。“乘”，就是充分發揮政府主導作用，引導社會力量參與公共服務供給，形成改善公共服務的系統合力。“除”，就是通過這種改革，降低公共服務供給成本。政府通過系統治理提升政府職能(“分子”)，同時運用社會分工不斷降低行政成本(“分母”)，行政效能由此獲得持續提升。

二、基于“石拱橋原理”的流程梳理與再造

所謂“石拱橋原理”，是指行為主體的動機要轉化為行為結果，離不開行為的實踐作用。如果把行為動機比喻為要過河的人，把行為結果比喻為已經過河的人，那么行為就是一座可通達的石拱橋。如果沒有石拱橋，動機自然無法轉化成結果；如果石拱橋存在問題，行為結果也會南轅北轍，即所謂“播下龍種，長出跳蚤”。因此，只有建立一座好的石拱橋，才能讓最初的行為動機轉化為預期的行為結果。

“好的石拱橋”就是根據行為動機建立一套完善的行為規制，使其“隨心所欲不逾矩”。這一規制為主體行為套上了第一類義務和第二類義務兩大枷鎖：第一類義務強調“分內之事”，為主體的行為指引方向；第二類義務強調“不履行分內之事要承擔不利后果(問責)”，為主體的行為設置禁止性柵欄。

如果行為結果經過信息反饋與對照，與行為動機存在差異，主體的行為就應該受到問責，并通過權利救濟的方式補償結果與動機的差異。事實上，正是因為存在這種補償與懲罰并舉的“問責之劍”，行為才能從根本上得到規制。

就本文而言，“石拱橋原理”要求我們不僅要重視政府部門購買公共服務的行為動機(即闡明“購買服務”的必然性)，更要重視政府部門購買服務中的行為規制(即明確“怎樣購買”)。根據“石拱橋原理”，公共服務供給創新模式需要在以下3個方面進行流程再造：

第一，要深刻揭示“政府部門向社會購買公共服務”的必然性，強化政府部門的工作動機。通過構建中國特色的公共服務購買理論，我們可以闡釋政府部門向社會購買公共服務的必然性(必要性加上可行性)。其必要性在于，人民群眾日益增長的公共服務需求與落后的供給能力已構成一對矛盾；可行性在于，通過面向社會購買公共服務，可以在“加、減、乘、除”4個方面提升政府部門的公共服務職能。

第二，要明確第一類義務的具體內容，否則“政府部門向社會購買公共服務”就缺乏最基本的行為指引。第一類義務是指政府部門的“分內之事”，具體來說，“政府部門向社會購買公共服務”需要做好以下3個方面的工作：(1)政府部門作為購買主體，應該根據人民的真實需求擬定“公共服務清單”。具體來說，政府部門要確定“三個不能購買”和“一個應當購買”的基本原則。“三個不能購買”是指，對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，政府不得購買；對不屬于政府職責范圍的公共服務，政府不得購買；對不屬于人民群眾真實需求的公共服務，不得納入購買“清單”。“一個應當購買”是指人民群眾亟需，有利于降低服務成本、改善服務質量和提升資金使用效益的公共服務，應當向社會購買。(2)政府部門要根據“服務清單”向社會力量購買公共服務并予以質量監管。政府部門應該建立兩大工作機制：購買主體(政府部門)履行購買義務：公布購買目錄—確定承接主體—簽訂購買合同—支付合同資金—全程跟蹤監管—檢查驗收成果。政府部門對承接主體(社會力量)予以監管，確保其履行生產義務：按時完成服務項目任務，保證服務數量、質量和效果。(3)政府部門要履行好問責義務。如果承接主體不能嚴格履行合同義務，出售有瑕疵的公共服務，政府部門要依法追究其違約責任。

第三，要明確第二類義務的具體內容，即政府部門沒有履行好第一類義務，就需要承擔的“不利后果”，否則，政府部門就缺乏忠于職守(履行第一類義務)的基本動力。服務型政府也是法治政府，強調“有權必有責、有錯必追責”[5]。因此，要根據相關法律制度，設置第二類義務的基本內容，使其成為政府部門遠離濫用職權的高壓線，因為“制度是法律的根本載體，沒有完備的法律制度，權利本位與權利制約都將化為空談”。

三、公共服務提供模式創新的現實路徑

政府部門既有購買服務的動機，又有現實通衢(石拱橋原理)，自然能夠建立高效的公共服務資源配置體系。但是，實現這兩類義務并不單單是政府部門的“獨角戲”，它需要其余兩大主體(人民群眾、社會力量)通力合作。

政府承擔兩類義務的設置主體是人民群眾，人民群眾是監督和問責政府的根本力量。同時，人民群眾也需要承擔雙重義務，它的設置主體是社會力量：人民群眾第一類義務是指，人民群眾要想獲得社會力量提供的優質服務，就需要通過有序政治參與把真實需求反饋給政府部門，并對政府行為進行監督和問責。人民群眾第二類義務是指，如果人民群眾未能履行第一類義務，社會力量就有可能通過政府購買的途徑向人民群眾提供劣質公共服務，畢竟人民群眾是公共服務的直接受益者。這種情況可稱之為社會力量的消極“問責”，即出現政府購買的是劣質公共服務，原因在于作為直接受益者的人民群眾沒有很好地履行第一義務——當然，這并不表示政府就沒有責任。社會力量也受到雙重義務的規制，它的規制主體是政府部門：其中，社會力量第一類義務是指，社會力量為了獲得來自于政府部門的資金，就要努力把優質公共服務供應給人民群眾。社會力量第二類義務是指，如果社會力量偷工減料，政府部門要對之進行問責。

由此，三大主體各自承擔的兩類義務形成六大行為規制，它們互相關聯，并構成兩個首尾相連的循環系統。一方面，三大主體承擔的第一類義務構成了一個正面激勵的循環系統(圖2)。人民群眾履行第一類義務(監督和問責政府)——促動政府部門履行第一類義務(購買服務并實施監管)——促動社會力量履行第一類義務(向人民群眾供給優質服務)。

圖2 三大主體承擔第一類義務邏輯關聯圖

另一方面，三大主體承擔的第二類義務構成了一個負面激勵的循環系統(圖3)。如果政府部門不履行第一類義務，人民群眾可“問責”政府部門(政府部門承擔第二類義務)——如果社會力量不履行第一類義務，政府可以“問責”社會力量(社會力量承擔第二類義務)——如果人民群眾不履行第一類義務，社會力量就可用劣質公共服務“問責”人民群眾(人民群眾承擔第二類義務)。

圖3 三大主體承擔第二類義務邏輯關聯圖

由此可見，第一類義務屬于正面激勵。因為三大主體履行了第一類義務(分內之事)，都能獲得相應的權利享有(政府能獲得執政合法性的提升、人民群眾獲得優質的公共服務、社會力量獲得合理利潤)。第二類義務屬于負面激勵。如果三大主體不履行第一類義務，要承擔相應的“不利后果”。顯然，只有兩類義務相交織，兩大激勵相伴生，才能真正對三大主體的行為做到徹底規制，才能從根本上對“政府部門向社會購買公共服務”予以規范。

要讓上述循環系統生生不息地運行下去，使政府購買公共服務的品質獲得不斷提升，我們必須重視以下兩個問題：一方面，從循環系統的運行動力機制來講，強化人民承擔第一類義務(監督政府)的意識具有基礎性作用，它是整個循環系統持續運行的第一推動力。人民群眾若不主動履行第一類義務，必然要承擔第二類義務的壓迫(社會力量的逐利性使然)。然而，缺少人民群眾的政治參與，政府部門和社會力量并非必然招致第二類義務的懲罰。因此，不斷擴大公民有序政治參與，強化人民群眾履行第一類義務的責任意識，對整個循環系統持續、健康運轉具有基礎性意義。另一方面，從循環系統的關鍵部位來講，對政府部門履行第一類義務(監督、問責社會力量)予以強化具有核心價值。可以說，在整個循環系統中，其余環節都是鋪墊，都是為了促進政府更好地履行第一類義務。只有政府履行好第一類義務，向社會購買公共服務并予以質量監管，循環系統的最終目的(提升公共服務供給績效)才能實現。因此，要在循環系統動力機制的促動下，大力強化政府購買服務和監管質量的職責。

四、結語

政府購買公共服務作為政府提供公共服務的一種新理念、新制度和新方法，近來已被各級政府廣泛應用，逐漸成為政府提高公共服務水平的重要途徑。政府購買公共服務模式的轉換與創新，實現了政府從既是公共服務的生產者也是提供者，到政府僅僅是提供者這一角色轉變，進而促使政府職能轉化乃至優化。在這個優化過程中，政府與社會、政府與市場的關系得到重新調整，政府職能得到進一步轉化，清除了計劃體制下的管制職能，增進了市場體制下的公共服務職能。與此同時，政府通過公共服務購買，引導了社會力量和人民群眾共同參與政府治理，從而實現公共服務供給主體和供給方式的多元化，逐步形成政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給新模式。

[1] 蘇明，賈西津，孫潔，等.中國政府購買公共服務研究[J].財政研究，2010(1)：9-17.

[2] 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革著公營部門[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[3] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[4] 陳國權，吳帥.責任政府的公共服務取向[J].社會科學戰線，2009(4):196-200.

[5] 王平.問責權法治化研究[M].北京：光明日報出版社，2012.