山西省新型城鎮化融資模式創新探究

崔亞軍

(長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064)

2013年12月中央城鎮化工作會議，提出建立多元可持續的資金保障機制。2014年3月16日，國務院發布《國家新型城鎮化規劃(2014～2020)》，提出建立規范透明的城市建設投融資機制，創新金融服務和金融產品，多渠道推動中國股權投資，提高直接融資比重。我們要從現代化建設的全局出發，著眼國際政治經濟格局的變化，乃至站在國家安全的角度，統籌研究和實施城鎮化戰略[1]。新型城鎮化是解決目前中國社會發展諸多問題的“良藥”，統籌城鄉一體化發展，促進中國經濟升級轉型和實現“中國夢”的重大戰略舉措。

城鎮化是未來一段時間中國實現現代化的重大戰略任務，同樣也是山西經濟轉型發展的核心動力。依據“諾瑟姆S增長曲線”和發展經濟學理論可知，一個國家或者地區的城鎮化率在30%～70%、人均GDP在2 000～10 000美元時，城鎮化進入快速發展階段。2013年山西省城鎮化率為52.26%，仍然低于全國平均率53.73%。根據《山西省統計年鑒(2013)》可知，該省人均地區生產總值34 813元，按2013年的平均匯率計算為5 621美元，表明山西省城鎮化已經進入中期加速階段，該階段最大的特征就是巨大的資金投入及其科學的金融支持度。國外部分學者在研究新型城鎮化建設中融資或資金支持問題時主要集中在金融體系對城鎮化發展過程的某些行業的金融推動作用，不同行業或領域的發展則反過來推動城鎮化進程。Cho、Wu、Boggess指出，在推進城鎮化發展的進程中，金融支持對城鎮土地的投資和開發具有積極的推動作用，要充分利用金融體系的支持加快城鎮化的步伐；Teranishi、Kyung-Hwan Kim認為，推進城鎮化進程中金融體系支持對城市基礎設施建設和對房地產市場具有十分重要的作用，滿足城鎮基礎設施融資以及城市住房融資需求，能夠加快城鎮化進程；Chang、Mao等也從研究中發現在城鎮化進程中金融體系對公共交通、房屋拆遷與改造等建設提供了大量資金支持，有助于推動城鎮化發展的速度與進程；Richard則采用定量分析方法，通過對英美兩國主要城市的數據分析，建立回歸模型，得出資本投入因素是城鎮化最重要的影響因素。國外也有部分學者從產業視角研究城鎮化與金融發展的關系，其中Tarski是典型代表。他認為城鎮化進程中存在著住房、基礎設施、公共交通的融資行為，一個城市的金融體系是否完整對這些融資行為具有非常重要的作用。中國學者在關于城鎮化進程的影響因素研究中，也認識到資金支持對城鎮化發展具有重大的影響，其中汪小亞指出金融支持在基礎條件支撐、帶動城市經濟發展、城市建設基本條件保障等3個方面起到推動城鎮化發展的重要作用，可見資金支持對城鎮化進程的重要影響。對于金融支持城鎮化建設的方式與效果方面的研究，國內學者普遍認為中國城鎮化建設進程中金融支持明顯不足，一定程度上制約了中國城鎮化建設進程。所以，資金支持是城鎮化發展進程中必不可少的關鍵性因素，融資深化是城鎮化快速推進的一大動力，兩者相互促進，共同發展[2]。山西省作為中國中部經濟發展相對落后的省份，金融業發展緩慢，全省資金缺口達到3 000億元，嚴重制約城鎮化的發展，因此，創新融資模式對于構建平衡、健康、可持續的山西融資之路以及提高城鎮化質量具有重要意義。

一、傳統城鎮化融資模式的制約因素

新型城鎮化建設的資金需求主要在基礎設施建設投資需求、農業轉移人口的社會公共服務需求(教育、醫療、體育、社會保障)、保障房以及棚戶區的資金需求、城鎮化過程中政府的融資貸款利息需求4個緯度，政府需要不斷健全城市和鄉村基礎設施，同時需要確保城鄉公共服務均等化，彌補資金缺口。目前傳統城鎮化融資模式面臨諸多困境，難以支撐區域城鎮化的龐大資金需求。

(一)財政收入與資金需求倒掛現象嚴重

1994年分稅制改革后，中央和地方的財權與事權明確劃分，使得地方財政的自由空間大大縮小，地方政府財權得到極大的限制，中央財政的轉移支付又不足以維持經濟社會的發展，尤其是新型城鎮化的建設資金需求。根據財政部財政科學研究所的研究可知，城鎮化每增長1%，地方政府公共投資需求率5.9%，根據《山西省城鎮化推進戰略研究主報告》得知，山西省2020年城鎮化率的目標為63%，年均提高1.5%。2013年山西省全社會分行業固定資產投資及增長速度見表1，其中公共服務的財政支出為每年3 030.5億元左右，城鎮化人口年均增長目標60萬，平均大約要實現360萬人口的農業轉移人口市民化，2020年達到2 000萬人口左右，按照每人10萬元，這樣估算城鎮化的資金缺口6 000億元左右，2013年山西省財政收入1 700.2億元。很顯然財政收入與城鎮化的巨大資金形成倒逼現象，城鎮化的資金缺口現象十分嚴重。

表12013年山西省全社會固定資產投資及其增長速度

(二)傳統土地財政收入的負面問題

根據中國土地財政依賴度的排名，山西省的6個市、10個縣的土地財政為268.94億元，土地財政依賴度為20.67%。與浙江(66.27%)、天津(64.56%)、福建(57.13%)相比，山西省的土地財政依賴度相對比較低，但是土地財政的危害已經顯現。山西省是中部經濟欠發達省份，稅收收入與發達省份相比收入有限，土地財政是地方財力的重要收入來源，是山西省縣域經濟發展和新型城鎮化建設的重要資金來源，市、縣兩級政府對土地經營、土地創收依賴度正在逐步提高，并且對土地財政的上升空間抱有很大期望。但是土地財政目前已經產生諸多社會問題[2]。

(三)融資不合理問題

目前地方政府融資平臺沒有統一的標準，融資擔保不規范，融資結構不合理，間接融資比重較大，直接融資比例較小。從山西省非金融機構融資結構看，雖然2009年以來，直接融資比例明顯上升，融資結構得到改善，其中2011年直接融資占比30.8%，較上年提高9個百分點，中期票據增長260.3%，帶動債券融資較上年有較快發展。但是貸款仍是主要的融資方式，貸款所占比重遠遠高于債券和股票所占比重。

目前，固定資產投資的資金來源主要有國家預算內資金、國內貸款、利用外資、自籌資金等幾種渠道。從山西省資源型行業資金來源情況看，多年以來，國內貸款一直是繼自籌資金外最主要的資金來源。從2011年的情況看，電力、熱力的生產和供應業的資金來源中國內貸款比重高達50.27%。

(四)金融生態環境問題

中國社會科學院金融研究所從政府治理、經濟基礎、金融發展、制度與誠信文化4個維度評價各個地區金融生態。根據《中國地區金融生態環境評價(2009～2010)》的研究結果，山西省2009年的金融生態環境綜合得分為0.338，位列27位，在中部六省位列倒數第一位(表2)，表明山西省金融生態欠佳，但是金融生態的改善對形成金融創新、促進金融的外部發展具有重大意義。山西省的銀行業相對發達，但直接融資業務發展比較落后，各類產權市場、私募股權基金、期貨套期保值業務等都有待創新發展。同時，山西省對于創新型的金融工具應用較為缺乏。資產證券化還沒有取得實質性進展，中小企業私募債還未落地生花，項目融資、信托融資、可轉換債券融資、產業投資基金、創業投資基金、融資租賃等工具應用也明顯不足[3]。

表22009年中部六省金融生態環境評價指標及其全國排名

二、新型融資方式及其風險

傳統城鎮化融資模式遇到的困境警示我們在進行新型城鎮化建設時，需要加強融資模式創新，探索適合本地區可持續發展的融資模式，充分發揮市場的決定性作用，建立可持續的融資模式。

(一)地方政府債券

市政債券是地方政府或者其授權機構發行，以地方政府信用為保障，所籌資金主要用于市政基礎設施建設，并承諾在一定期限內還本付息的長期債務性融資工具。市政債券以地方政府的信用為基礎，具有融資成本低、期限長、流動性較強的優勢。

同時，市政債券的融資風險不容忽視，主要表現在償債風險和過分投資風險。償債風險是指當地方經濟發生周期性波動時，稅收收入下降，償還債務存在一定風險，進而影響地方政府信譽。過分投資風險主要指地方政府大規模的發行市政債券有可能助長投資趨勢，不利于中國經濟的轉型發展。由于中國中央政府與地方政府的財權與事權不匹配以及《中國人民共和國預算法》明確規定，地方政府不允許發行債券，因此還需要破解法律障礙。

(二)公私合營

公私合營是一種政府服務或提供資金，并通過政府和一個(或多個)私營公司合伙經營。公私合營：一是伙伴關系，即項目目標一致；二是利益共享，即對民營部門的高額利潤進行適當控制，不允許民營部門形成超額利潤；三是風險分擔，即公司部門不僅僅是伙伴關系，更強調風險共擔[4]。

公私合營的風險主要是公私合營融資方式的風險，主要表現為:參與方的違約風險，如私人機構弱勢而政府失信;法律不健全引致模式運作失敗;因市場變化帶來的各種損失風險;利益與風險分擔不合理等。新型城鎮化建設的進程中，各地區大力創新城鎮化投融資體制，著力破解政府融資平臺債務風險的背景下，積極開展公私合營模式探索，不但可以化解城鎮化進程中經濟發展的融資瓶頸，而且能夠引入高效率的社會資本和高水平的管理經驗，從而促進區域經濟健康、有序、快速發展。中國公私合營起步于20世紀90年代，目前還沒有普遍應用，只有部分地區在推進城鎮化建設進程中進行試點，取得了不錯的實踐效果。根據美國公私合營來看，融資效率越高，還債壓力越小。因此，我們要在推進城鎮化建設進程中，大力探索公私合營的城鎮化融資模式，大力引入社會資本和社會先進的管理理念，確保城鎮化建設進程中有充足的資金保障。山西作為中部地區欠發達省份，城鎮化公私合營融資模式運營欠佳，主要是民營部門獲得超額利潤，影響政府信譽；市場條件不充分，市場化條件不高，部分項目資金使用效率不高。

(三)私募基金

私募基金是指私下或者直接向特定群體募集的資金。私募基金具有產品針對性、收益率高等優勢。同時私募基金風險極高，主要是投資者出現重大變動或者其他變動，存在信息披露松散，存在被殺價和控股風險[5]。

中國私募基金市場的發展帶有自發性、地下性，面臨著信譽問題、法律保障問題等，因此需要制定私募基金的監管法律，如《證券基金投資法》，加強監管私募基金投資。2013年4月14日，山西省靈石、襄垣、武鄉3個縣城鎮化建設基金及基金管理公司正式成立，這是全國首創的以城鎮化為龍頭、“新四化”同步推進、支持縣域經濟發展和城鎮化建設的綜合性私募基金。

三、融資模式創新的可行性

市場化的融資模式可以有效解決融資難，但是需要一系列保障，否則會引起財政風險。山西省融資模式的新機制就是要充分發揮市場在融資中主導性作用，政府等其他主體的政策引導等作用。山西省實行市場主導的融資模式具備了相應的條件，具有一定的可行性。

(一)資源性綜合改革試驗區帶來的歷史機遇

2010年12月國務院批準《山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗方案》，為山西省的經濟社會全面轉型發展提供了政策支持。綜合改革試驗區為山西省深化金融改革提供了空間，轉變思想觀念，克服各種約束障礙，積極探索。金融改革是綜合改革的重中之重，回顧山西省金融業的發展歷史，山西票號一度“執中國金融業牛耳”，金融文化歷史積淀豐厚。山西省需要抓住國家綜合配套改革的發展機遇，積極推動融資模式改革創新，為建設“魅力山西”提供金融基礎。加強金融政策與宏觀經濟政策的協調配合，優化信貸資源，積極支持重點產業調整，新興產業發展壯大，推動山西省工業新型化、農業現代化、市域城鎮化、城鄉生態化的建設進程，促進山西省經濟社會轉型。著眼于區域經濟長遠發展大局，不斷調整信貸政策，優化信貸結構，大力支持綠色、低碳經濟的金融需求。積極落實山西省傳統支柱產業調整和振興規劃，探索銀行業支持現代農業產業化發展，支持現代服務業快速發展，支持山西省內企業技術進步和通過兼并重組淘汰落實產能，努力建設低碳金融示范區[6]。

(二)市場金融條件

根據《山西省融資體系建設“十二五”發展規劃》，山西省為城鎮化提供了一系列金融業發展的政策，從而推動山西經濟的轉型發展。與“十五”時期相比，全省財政總收入由2 207.1億元增加到6 990.48億元，年均增長19%。一般預算收入由1 092.72億元增加到3 634.84億元，年均增長21.4%。銀行業金融機構貸款余額由“十五”末的4 329億元增加至9 728.7億元，年均增長17.6%。資本市場直接融資規模由105.94億元增加至1 646.2億元，增加1 540.26億元。民間融資規模由500億元增加至2 000億元左右。利用國外資金規模由10.64億美元增加至88.35億美元。信托融資漸趨流行，融資額度顯著增加。融資需要精通金融知識與技木的專門機構和隊伍講行較長時間的市場化運作，因而規范的中介市場及穩定的企業人才隊伍是市場化融資成功的重要條件[7]。

(三)金融服務平臺

山西省金融服務平臺為資金供需雙方搭建一個項目發布權威、企業信息準確、產品服務聚集的平臺，使融資服務工作由銀行和企業相互之間“盲人摸象”向銀行和企業雙方全方位接觸轉變，由一次性銀行和企業洽談對接，向全程式、常態化、多點式服務轉變，由過去單一的信貸產品服務，向多種融資方式協調聯動轉變，構建了直接融資與間接融資結合、投證債貸租聯動、金融機構與民間資本共同發力支持實體經濟發展的融資新格局。山西省先后制定了《山西省金融服務平臺運行維護管理辦法》、《山西省金融服務平臺合作銀行管理辦法》、《山西省金融服務平臺融資專家管理辦法》等規章制度，在媒體宣傳、項目收集、信息發布、融資對接、答疑解難、運行維護、專家管理、溝通協調等方面建立了一套標準化體系，有效促進了平臺的規范化運行[8]。為了激活政府融資平臺融資功能、支持城鎮化建設，2013年年初山西省金融辦、財政廳、住建廳研究制定了《關于規范政府融資平臺促進城鎮化建設的意見》，在大運路沿線、上黨城市群、百里汾河經濟帶等主要城鎮群，選取51家政府融資平臺進行整頓規范，充分釋放和發掘平臺融資功能[9-12]。

四、結語

山西省城鎮化的融資模式具體如何選擇，需要根據實際情況，因地制宜、理性選擇。從國際經驗看，城鎮化建設資金來源都經歷過政府投資到私人投資再到公私合作的演化。單純的政府投資或是私人投資都存在小足，實踐證明較為理想的模式是公私合作模式。城鎮化融資形式可以多樣化，并建立在政府與市場的合理定位上。山西省要從全省實際出發，優化融資模式組合，經濟基礎好的太原、大同等地可以選擇市政債券，其他地區可以根據自己實際情況進行優化選擇?？傊轿魇⌒枰⒌胤截斦s束機制，健全市場融資機制，健全金融服務體系，加強金融監管，保證融資模式創新。

[1] 李克強.協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇[J].行政管理改革,2012(11):4-10.

[2] 戴雙興.新型城鎮化背景下地方政府土地融資模式探析[J].中國特色社會主義研究,2013(6):73-77.

[3] 丁遠杏.湖北省新型城鎮化融資模式創新研究[J].科技進步與對策,2013，30(24):51-54.

[4] 賈康，孫潔.城鎮化進程中的投融資與公私合作[J].中國金融,2011(19):14-16.

[5] 楊志勇.中國城鎮化融資方式分析[J].中國金融，2011(19):25-27.

[6] 丁遠杏.論城鎮化融資方式創新的保障機制[J].江漢論壇,2013(11):65-69.

[7] 黃瑞玲，談鎮.構建三位一體的新型城鎮化融資機制[J].中共中央黨校學報，2014(3):81-85.

[8] 郭文炯，李錦生.山西特色城鎮化發展戰略思考[J].經濟問題，2009(1):125-127.

[9] 于漢學,解學斌.黃土高原溝壑區域鎮體系協調發展的生態學途徑[J].建筑科學與工程學報，2006，23(4)：84-89.

[10] 馬忠英，楊琦，周偉.基于模糊界定的農村公路綜合測度模型[J].中國公路學報，2010，23(5)：102-106.

[11] 孔祥利.西部民族地區新型城鎮化進程中地方政府職能的轉變[J].陜西師范大學學報：哲學社會科學版，2014，43(1)：14-20.

[12] 王琴梅，楊軍鴿.農業現代化推動新型城鎮化的效應分析：以陜西省為例[J].陜西師范大學學報：哲學社會科學版，2014，43(5)：140-147.