基本公共教育服務體系建設的問題與對策

馬靜

(長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064)

隨著中國經濟社會的發展和綜合國力的不斷增強，國家不斷加大對教育的財政投入力度，扎實推進科教興國教育和人才強國戰略，中國教育事業取得了長足的發展。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確提出了建立以義務教育為核心、涵蓋學前教育和高中階段教育的基本公共教育服務體系。本文立足中國語境，通過分析中國基本公共教育服務體系建設的現狀及存在問題，提出了推進中國基本公共教育服務體系建設的具體對策。

一、基本公共教育服務體系的內涵

基本公共服務是指在一定社會共識的基礎上，以保障公民最基本的生存權和發展權為基本目的，由政府根據國家實際情況提供的，以實現人的全面發展所需要的基本社會條件[1]。基本公共服務包括醫療衛生、社會保障、就業、教育、醫療衛生、住房等6個主要方面，其中教育處于最基礎和最核心的地位，需要將其擺放在突出的位置上。據此，我們可知基本公共教育服務就是指政府根據國家的實際情況在教育領域所提供的基礎性公共服務，以確保與全體人們最關心、最直接、最現實的切實利益密切相關的公共教育服務得到滿足。那么，基本公共教育服務體系可以理解為由各種保障公民基本教育權的公共教育服務所組成完整體系[2]。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確提出了中國基本公共教育服務主要包括學前教育、義務教育和高中教育(包括中等職業教育)3個部分，建立以義務教育為核心、涵蓋學前教育和高中教育的基本公共教育服務體系。同時，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》明確提出,到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距。

二、基本公共教育服務體系建設的現狀

近年來，中國加大了對基本公共教育服務體系建設的力度，取得了可喜的成績，但從整體建設情況來看，中國基本公共教育服務體系與發達國家基本公共教育服務體系建設情況相比有一定的差距，具體表現在以下幾個方面：

第一，教育財政投入逐年增加。中國高度重視教育事業的發展，實施了科教興國和人才強國的發展戰略。隨著經濟快速發展和綜合國力不斷增強，國家對教育財政投入力度逐年增加：2003年國家財政性教育經費僅為3 850.62億元，而2012年國家財政性教育經費達到22 236.23億元，十年間國家財政性教育性經費增加了將近6倍，占GDP的比重也在逐步提升(表1)。

第二，城鄉教育發展較快。改革開放以來，國家高度重視教育事業的發展，提出了科教興國戰略和人才強國戰略，逐年增加教育經費的財政投入，不斷完善城鄉教育的基礎設施、師資力量、教學設備等，實現義務教育階段學費減免等多種措施，促進了城鄉教育的快速發展。但是，我們必須清醒地認識到，教育資源配置城鄉兩極化嚴重，城鎮教育經費支出的水平明顯高于農村，導致了兩者之間的差距不斷擴大，出現了城鄉教育二元化的發展局面。

第三，初步形成了完善的基本公共教育服務體系。經過多年的發展與努力，中國已經初步形成了完善的基本公共教育服務體系，主要包括學前教育、義務教育、高中教育(包括中等職業教育)3個環節，即所謂的重點鞏固提高九年義務教育，基本普及高中教育和學前一年教育，完善以政府為主導、多種方式并舉的家庭經濟困難學生資助政策，建立健全基本公共教育服務體系。依據國家相關教育法律法規，初步建立了基本公共教育服務國家標準體系，以保障服務提供的規模和質量、明確工作任務與支出責任、促進城鄉區域均衡發展(表2)。

表12003～2012年中國財政性教育經費情況

表2 “十二五”時期基本公共教育服務國家基本標準

注：資料來源于《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》。

三、基本公共教育服務體系建設存在的主要問題

在中國基本公共教育服務體系建設取得一定成績的同時，我們必須清醒地認識到基本公共教育服務體系建設也存在著一系列問題，需要采取行之有效的措施予以解決。

(一)財政對基本公共教育服務財政投入不足

基本公共教育服務是由政府提供，經費由中央財政和地方財政按比例分擔。國際上衡量教育財力保障水平的標準就是公共教育經費投入應占GDP的4%。據統計數據顯示，2010、2011、2012年中國教育財政投入金額分別為14 670.07億元、18 586.7億元、22 236億元，占GDP的比重分別為3.65%、3.93%、4.28%，基本實現了教育財政投入占GDP的比重為4%的戰略目標(表1)。然而，與其他發達國家相比，中國教育財政投入明顯不足(表3)。中國財政性教育經費投入明顯不足，中國基本公共教育服務財力保障處于較低的水平。

表3國外公共性教育經費占GDP比例 %

(二)教育資源配置公平性不足

教育資源配置問題是解決教育均衡發展的關鍵，主要表現在城鄉之間、不同地域之間、同一地區的教育資源配置問題，其核心在于如何實現教育資源在城鄉之間的公平配置。中國雖然一直堅持以教育均衡發展為目標，改革教育經費保障機制，但實際仍然存在著教育失衡的突出問題。例如，由于辦學經費按學生人數下撥，大量農村人口通過各種方式持續不斷地進入城鎮，農村學校學生人數逐年減少，導致下拔的經費減少，農村學校只能勉強生存，沒有發展能力。而城鎮學校學生增多，經費也逐漸提高，加上不菲的擇校收入，學校發展越來越快。同時，城鄉學校教師工資待遇和福利津貼差距較大，加劇了農村優秀教師的流失，新分配的年輕教師不愿進入農村學校，優秀學生不愿入學，形成惡性循環，進一步導致城鄉教育質量的分化。

(三)教育供給結構不適應經濟發展與產業升級

教育供給結構是指各類學校能向社會供給何種類型的人才以及各類不同層次人才的組成結構。教育供給結構一定要滿足教育需求結構，適應產業結構升級和經濟發展的需要。然而，中國人口眾多，勞動力素質普遍偏低，不能滿足經濟發展和產業結構升級的現實要求，這也與中國教育立國戰略的要求差距明顯[3]。截至2012年，中國高等教育毛入學率提高到30%。國民受教育程度大幅提升，15歲以上人口平均受教育年限達到9年以上。其中受過高等教育的比例僅為9.9%，新增勞動力平均受教育年限為12.4年，這些指標都不同程度地落后于世界平均水平，已經遠遠低于亞洲的后起之秀韓國的人均受教育水平。

(四)教育機會不均等時有發生

教育機會均等化是基本公共教育服務體系建設的重要目標，其主要包括起點均等、過程均等、結果均等3個層次的內涵。教育均等化是人類為之不懈努力的一個目標，它的內涵也隨著社會和教育的發展而不斷更新完善。然而，教育機會均等在目前只是一種理想狀態。在現實條件下，完全做到起點均等、過程均等和結果均等是不實際的[4]。但是，應當盡可能地追求教育機會均等化。從中國實際情況來看，教育機會不均等現象時有發生，中國教育機會均等化還有很長一段路要走，需要政府、社會、家庭等多方面共同努力，創造有利于教育機會均等化實現的環境、政策等。

(五)職業教育發展相對滯后

隨著高等教育體制改革的不斷深入，許多中、高等職業學校不斷關閉或升級為大學，忽視了專業技術人才的培養工作，職業教育發展相對滯后。中國經濟社會的迅速發展和市場經濟體制改革的逐年深入迫切要求經濟發展方式的快速轉變，而職業教育的發展難以適應經濟發展方式轉變的要求，制約了經濟發展。眾所周知，一個國家或地區可以引進資金、技術、設備及少量尖端人才，唯獨引進不了勞動者的素質。提升勞動者素質的主要途徑就是職業教育，可以說職業教育關系到經濟發展方式的轉變[5]。從目前情況來看，中國職業教育發展相對滯后，尚未形成完善的職業教育體系，與德國、芬蘭等國家相比有著不小的差距；同時，中國職業教育與義務教育、高中教育、高等教育相比，處于較為劣勢的地位，不受國家重視。

四、基本公共教育服務體系建設的對策建議

針對中國基本公共教育服務體系建設的現狀及存在的問題，立足中國語境，我們認為應從以下幾個方面入手推進中國基本公共服務教育體系建設。

(一)加大基本公共教育服務的投入力度

基本公共教育服務體系建設離不開充足資金的保障，這就需要政府加大教育財政投入，進一步提升財政性教育經費比重，不能滿足于其占全國GDP的4%這一國際標準線，要盡力趕上高等收入國家的標準。政府應采取多種措施鼓勵民辦學校的發展，實行校企合作辦學的模式，采取政府向民辦學校購買服務等多種方式，彌補公立學校教育質量和數量的不足。政府要鼓勵民間資本投資教育事業，進一步拓展基本公共教育服務體系建設的投融資渠道，建立多元化投融資渠道，在政策方面給予優惠，形成民辦教育與公辦教育之間競爭與合作動態發展的格局，實現基本公共教育服務體系建設的利益與風險共享機制[6]。

(二)合理配置教育資源

提高基本公共教育服務體系建設的關鍵，在于提高教育資源的配置，要把有限的教育資源投入到最需要的地方去，優先保障農村教育的發展，加快消除城鄉義務教育的差距；繼續加大教育經費的傾斜力度，新增教育經費應該優先向農村、中西部地區，尤其是老少邊窮地區傾斜，重點扶持弱勢群體，要從政策、物質、精神等多方面給予有力支持，確保其能優先享有教育資源；盡快解決農民工子女教育問題，把從根本上解決農民工子女教育問題作為完善教育公共服務的首要目標，制定流動人口學齡子女享受所在地義務教育的政策[7]。

(三)調整教育供給結構

要進一步優化教育供給結構，確保教育供給與教育需求相協調。調整教育供給結構的關鍵在于確定市場需要的人才類型，總的原則就是市場需要什么人才，教育就提供什么人才。因此，我們要合理調整高等教育與職業教育之間的結構，不要一味盲目地擴大高等教育的規模，而忽視職業教育的發展，要做到兩者之間的協調發展。教育供給結構的調整是推進教育立國戰略的必然要求，教育供給結構要適應經濟社會發展和產業結構升級，以提升勞動者的素質為主要抓手，為經濟社會發展提供一批可造之才[8]。

(四)貫徹教育機會均等原則

依據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》，應盡快出臺全國統一的教育公共服務均等化規劃，規定保障農村、欠發達地區公共教育服務的全國統一的最低標準。強化教育公共服務均等化問責制，嚴格查處不保障義務教育經費和不均衡安排義務教育資金的政府部門，公開查處涉及義務教育經費的違法行為。實施義務教育均衡化政策，對處于不利地位的學校增加教育撥款，大力改善辦學條件，建立教師輪崗制度。通過上述措施的實施，實現教育機會起點、過程、結果3個方面的均等化[9]。

(五)鼓勵職業教育發展

勞動者素質的提升主要依靠職業教育這一途徑，現階段要把建設與現代產業結構相適應的職業教育體系作為建設基本公共教育服務體系的重要目標。國家要重點建立一批特色鮮明的中等職業學校，培養專業技術人才，提升勞動者的素質；同時，要盡快建立起中職、高職、本科、研究生縱向銜接，學歷、學位教育與職業培訓統籌發展、橫向貫通的職業教育體系；同時，要鼓勵民間資本建立職業學校，政府給予一定的政策優化，以促進職業教育的發展[9-10]。

五、結語

基本公共教育服務體系建設體現科學發展的理念，是科教興國戰略和人才強國戰略的具體體現，是轉變經濟發展方式的前提和基礎。要重視中國基本公共教育服務體系的現狀以及存在的問題，立足中國語境，通過加大基本公共教育服務體系建設的投入力度、合理配置教育資源、調整教育供給結構、貫徹教育機會均等化的原則、發展中等職業教育等措施，全面推進基本公共教育服務體系建設的進程。

[1] 曾天山.基本公共教育服務的范疇研究[J].中國教育政策評論，2011(12):26-37.

[2] 謝凌凌.基本公共教育服務體系：一個理論框架的構建[J].教育學術月刊，2012(8):20-24.

[3] 遲福林.“十二五”時期教育公共服務體系建設：突出矛盾與主要任務[J].經濟社會體制比較，2011(2)：1-9.

[4] 劉思.試論教育機會均等化：以城市流動人口子女教育問題為例[J].理論觀察,2011(5):117-118.

[5] 馬樹超，范唯，郭揚.構建現代職業教育體系的若干政策思考[J].教育發展研究，2011(11):1-6.

[6] 遲福林.“十二五”發展方式轉變與教育基本公共服務體系建設[J].中國教育報，2010-12-17(4).

[7] 李軍鵬.新時期中國公共服務體系建設的目標與對策[J].國家行政學院學報，2011(5):27-31.

[8] 李崇愛.中國基礎教育非均衡發展的現狀、成因、對策[J].江西教育科研,2007(10):24-26，61.

[9] 翁文艷.教育公平與學校選擇制度[M].北京:北京師范大學出版社,2003.

[10] 肖鳳翔,薛棟.中國現代職業教育體系研究的現狀及思考[J].中國職業技術教育，2012(24):28-31.