地方債的真實風險

沈洪溥

2013年12月30 日，審計署終于發(fā)布了《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，并就審計結(jié)果答記者問。審計結(jié)果顯示，截至2013 年6 月底，全國地方政府性債務(wù)余額17.9 萬億。應(yīng)該說，這趕在年根出臺的數(shù)據(jù)，與市場預(yù)測是基本接近的，部分分項甚至偏低。隨后，國家發(fā)改委在發(fā)布的一份答記者問中明確，“在平臺公司項目建設(shè)資金出現(xiàn)缺口，無法完工實現(xiàn)預(yù)期收益的情況下，可考慮允許這些平臺公司發(fā)行適度規(guī)模的新債”，募集資金用于“借新還舊”和未完工的項目建設(shè)，確保不出現(xiàn)“半拉子”工程。

無論是審計署的審計結(jié)果文檔還是審計署答記者問中的內(nèi)容都透露出三層意思：一是政府對于存量債務(wù)舉債合理性、重要性的認可；二是舉債的結(jié)果是“形成了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”；三是總體的風險是可控的，總量上的指標低于國際標準，且有經(jīng)營收入作為償債來源。按此推演下去，中央政府部門對地方政府現(xiàn)有舉債行為的肯定，將意味著審計署統(tǒng)計范疇內(nèi)的債務(wù)違約風險較低，且還有加碼余地。

但是，要注意到，審計署披露的債務(wù)數(shù)據(jù)，在城投債、信托這種有公開數(shù)據(jù)的項目結(jié)果方面，低于市場普遍的估算值，這樣，其中可能意味著，真實的地方政府債務(wù)（包含各種債務(wù)形式）或許是要高于17.9 萬億元。換言之，此數(shù)據(jù)或有低估，加碼要慎之又慎。

一方面，債務(wù)總水平在預(yù)期范圍內(nèi)，并不令人意外。眾所周知，我國的政府性債務(wù)多數(shù)是形成投資。2009年，是GDP投資率顯著提升的一年，之后穩(wěn)定，基建投資也逐漸放緩，因此，大方向上，我國地方政府性債務(wù)總量在最近兩年不會有過快增長。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和近兩年的其他融資方式納入審計，也影響有限，畢竟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)比例較小，其他融資方式總體有限。

另一方面，地方債務(wù)問題更多應(yīng)是規(guī)范發(fā)展，避免“一管就死，一放就亂”。地方債務(wù)關(guān)系到經(jīng)濟增長方式、政府作用、財稅體制改革、國企改革等諸多方面，牽一發(fā)而動全身。從三中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神看，一是在政府和市場的關(guān)系處理上，市場要發(fā)揮資源配置的決定性作用，但還要發(fā)揮政府作用，并要發(fā)揮中央和地方的兩個積極性，這意味著地方的經(jīng)濟角色不會放棄；二是改革“必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵這個重大戰(zhàn)略判斷”。從此出發(fā)，化解存量債務(wù)問題，解決局部兌付困難，要從經(jīng)濟的持續(xù)、增長中解決目前的問題，漸進調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不宜立即加速去杠桿，也不宜反復(fù)加杠桿。在允許總量緩慢增加的基礎(chǔ)上，逐步化解風險。

當前的問題是，地方政府的融資需求巨大，并可能有重新加速之憂。一方面，2012年底到2013年6月底的地方有償還責任債務(wù)增長較快；另一方面，2013年下半年以來的資金市場緊張和資金價格高企，同期也是債務(wù)償還的高峰，因此發(fā)生了較大規(guī)模的債務(wù)展期和借新還舊。比較2011年和此次的審計結(jié)果可知，地方政府償債分布在后延，問題是在積累，而不是在有序化解。考慮到2013年地方財政收入雖有下降依然平穩(wěn)，土地收入較多，2014年仍然是償債高峰。因此，2014年地方政府的資金緊張狀況還將持續(xù)，甚至可能進一步加重。

地方債務(wù)問題其實并非是總體償債風險，而更多是流動性風險。三中全會和中央經(jīng)濟工作會議以及一系列措施都在強化地方政府的債務(wù)償還和風險化解責任，這樣，在2014年，地方債務(wù)實際暴露風險的概率仍然較小。但是，如果銀行等金融部門對此解讀為地方政府債務(wù)整體風險可控，乃至主動支持“借新還舊”基礎(chǔ)上進一步增加杠桿，那么，就可能意味著銀行等金融機構(gòu)對非標資產(chǎn)的追捧將會進一步上升，這將導(dǎo)致金融風險的再次快速累積，并可能導(dǎo)致流動性風險快速暴露。

（作者為經(jīng)濟學(xué)博士）endprint