英國對食品安全責任主體法律責任立法的借鑒研究

李佳潔，王 寧，王志剛，鄭風田

英國對食品安全責任主體法律責任立法的借鑒研究

李佳潔，王 寧，王志剛，鄭風田

（中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872）

我國食品安全事故之所以屢禁不止，一個重要原因就是對食品生產經營者處罰力度過輕甚至對有些行為沒有規定相應和相當的處罰。《中華人民共和國食品安全法》從頒布實施4年多的效果來看，法律中仍存在不少問題。食品安全問題并不是我國獨有的社會現象，英國在第一次工業革命時期也經歷了食品安全從混亂到有秩的過程，這與其食品安全立法的逐漸完備有著密切關系，值得我國借鑒。本文通過對英國食品安全立法的演變歷史研究，探討了我國相關立法的借鑒之處，并提出3項立法修訂建議，達到強化我國食品安全責任主體法律責任，改善我國食品安全現狀的目的。

食品安全；法律責任；立法強化；懲罰；英國

食品安全事故不僅對廣大人民群眾的身體健康和生命安全構成威脅，甚至會動搖政府的公信力，威脅社會的穩定。我國每年的食品安全事件層出不窮[1]，這背后既有企業的失德，更有監管的漏洞，昭示著我國食品安全監管正面臨著“系統性失靈”的困窘[2-3]，而缺乏高效完整的食品安全法律制度保障是監管不利的重要原因。《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）作為應對我國食品安全問題而制定的國家大法，是保障食品安全重要的法律依據，然而從頒布實施四年多的效果來看，不難發現，《食品安全法》仍存在不少問題，特別是在法律責任規定方面。食品安全事故之所以屢禁不止，一個重要原因就是對食品生產經營者處罰力度過輕甚至對有些行為沒有規定相應和適當的處罰。

食品安全問題及事故并不是我國獨有的社會問題，各國都曾經歷過類似階段[4-6]。縱觀英國的歷史，其在第一次工業革命結束后就出現過與我國相似的食品安全事件頻發期，而其從混亂到有秩的過程，與食品安全立法的逐漸完備和成熟，特別是對違法主體法律責任的嚴格制裁有著密切關系，而這個演進過程非常值得我們借鑒。本文從研究英國食品安全立法演進歷史和經驗角度入手，對比兩國相關法律條文的差距，并對此方面的立法修訂提出建議。

1 英國對食品安全責任主體法律責任規定的立法演進歷史和經驗借鑒

學習英國對食品安全責任主體法律責任的立法演進，對完善我國現有法律具有重要的借鑒意義。與我國相似，英國的食品安全法律規定了食品安全責任主體需承擔的法律責任，不同的是對于食品生產經營者的民事處罰方面，例如懲罰性賠償，英國主要采取判例制，未放入法律中進行規定[7-8]。

1.1 英國立法對食品安全責任主體法律責任規定的演進歷史

英國在食品安全的立法可追溯到19世紀中期。當時食品攙假是英國面臨的最主要的食品安全問題，重大食品安全事件頻繁發生推動了英國食品安全立法的發展。1860年英國頒布法令授權地方當局打擊各地的食品攙假和攙毒行為，但該法令并不是真正意義上的法律，不具有強制性。1872年頒布的《禁止食品、飲料與藥品攙假法》可以視為近代英國的食品安全立法趨向強制性的過渡。1875年的《食品與藥品銷售法》成為英國第一部食品安全方面的法律，是現代英國食品安全立法的先驅。

1875年《食品與藥品銷售法》第3條規定了對食品摻假行為的懲罰：任何人不得或允許他人在食品中混入、添加、染色或涂抹任何成分，對人類健康造成損害，或者故意銷售該類產品的，第一次違反將處以50英鎊的罰金；之后仍屢次違反的，則被認定為犯罪并處以不超過6個月的監禁和重體力勞動改造。第7條規定，銷售不符合成分或營養規定的食品被處以不超過20英鎊的罰金，而在第9條規定，故意銷售有問題食品而不加以提醒，或者偷工減料以至于嚴重影響到食品質量的，處以不超過20英鎊的罰金[9]。《食品與藥品銷售法》中雖僅規定了20～50英鎊的罰金，但在19世紀中期，20英鎊是普通工人一年的平均工資水平，按照零售價格指數計算，1875年20英鎊相當于2013年的25 440英鎊的購買力[10]。由此可見，1875年《食品與藥品銷售法》對于食品摻假售假的處罰是嚴厲的，有效地抑制了當時違法事件的發生。

1938年英國頒布了《食品與藥品法》，第一次把食品衛生立法與當時的食品攙假立法有機結合，成為了一部名副其實的食品安全法[11]。1955年，英國再次對《食品與藥品法》進行了修訂，此次修訂鞏固了1938年的《食品與藥品法》、1938年法案中關于對動物屠宰場所的補充規定、1950年《食品與藥品法（牛奶、乳制品以及人造奶油）》以及1954年《食品與藥品法》修正案。法案在第5條賦予英國農業、漁業和食品部部長有權對向食品中摻入化學物質而對人類造成健康損害或以正常消費量消費時對健康產生累積危害的行為進行懲罰，經過簡易程序定罪的，處以不超過50英鎊的罰金或3個月以下監禁，或二者并罰，經循公訴程序定罪的，則處以不超過500英鎊的罰金，或2年以下監禁，或二者并罰。1955年的《食品與藥品法》更加強化了對食品安全責任主體的懲罰措施，并且比1875年《食品與藥品銷售法》嚴厲的多。

1984年英國制定了《食品法》，該法令對違法主體的懲罰條款基本繼承了1955年《食品與藥品法》的內容，所不同的是不再規定罰金的最高金額，而只是描述為不超過“法定最高”的標準。

《食品法》在食品生產技術革新帶來的新問題面前應付不足，促進了1990年《食品安全法》的誕生。《食品安全法》雖被認為是針對立法機構和政府部門設定的，以“綱領方針政策”為主要特征的軟法，但仍然對食品安全責任主體的法律責任進行了明確的規定。法令第35條指出，對阻礙他人行使法案條款，或無正當理由未向他人行使提供幫助或相關信息的，根據具體情節可通過簡易程序定罪并處以不超過標準規格最高水平，即第5水平的罰款（根據英國1982年《刑事司法法》的規定，第5水平為5 000英鎊）或3個月以內的監禁；對違反法案的其他行為（包括準備或已經銷售、提供、暴露或宣傳不符合食品安全標準，并對人體健康造成危害的食品的一切行為），如果通過簡易程序定罪的處以罰金或6個月以下監禁，或二者并罰，如果經循公訴程序定罪，則處以罰金或2年以下監禁，或二者并罰。關于罰金的制定，如果是由于觸犯第7、8、14條法案的規定，則處以2萬英鎊的罰金，對觸犯其他條款的，則為法定最高限度。具體來說，第7條規定了各項可引起人類健康損害（包括即刻健康損害和累積性危害）的各項犯罪行為，包括向食品中加入非法物質、非法減少食品成分、非法對食品進行處理并且有意銷售給消費者；第8條規定了任何人準備或意圖銷售、提供、出示或廣告宣傳不符合食品安全要求的食品的行為，或向上述人提供資金支持或委托銷售等違法行為；第14條則主要體現在保護消費者上，任何人銷售非天然或不符合質量規定的食品而造成消費者損害的即被認為有罪。

英國1990年的《食品安全法》對食品安全責任主體的懲罰措施為之后制定各類具體的食品法規條例提供了重要參考。1995—2002年間，英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭共有87項有關國內食品和進口食品的條例參考性地應用了《食品安全法》第35條款有關規定，如2002年《英格蘭對中國進口食品和飼料的控制條例》中規定了對中國進口商違反條例的行為將處以不超過第5水平標準的罰款或3個月以內的監禁的懲罰措施[12]。

英國并沒有將懲罰性賠償（punitive damages）制度寫入食品安全立法中。事實上，懲罰性賠償制度起源于英國，在英美法系國家已經存在了200多年的時間，但有關懲罰性損害賠償金的規則基本上都是通過判例創制的，明確規定懲罰性損害賠償金的法案很少。不過，雖然沒有明確的立法支持，受害人依然可以在符合相應條件下獲得適當比例的懲罰性賠償。有關的限制條件包括：1）當賠償金不足以懲罰被告或者阻止他人做出相似的行為，可要求懲罰性賠償；2）要求懲罰性賠償的原告必須是被告行為的直接受害人；3）被告如果已經因為自己的不法行為受到懲罰，那么可能不會被施加懲罰性賠償。英國法院對于可以判處的懲罰性賠償數額的審查比較嚴格，但是允許越來越多的案件適用懲罰性賠償金制度[13]。懲罰性賠償的數額一般不會固定，主要以受害者的損失為依據。一般認為，如果懲罰性賠償金超過補償性賠償金（compensatory damages）的3倍，那么就可能被認為過高，但是如果補償性賠償金數額不是很高的情況下可以有例外[14]。

1.2 英國立法對食品安全責任主體法律責任規定的特點總結

根據上述分析，總結英國食品安全立法中對食品安全責任主體法律責任規定，歸納如下。

1.2.1 懲罰制度嚴苛，持續加大對違法行為的懲罰力度

英國的食品安全法同時規定了刑事與行政處罰，具有相當的懲戒力度，而且從其立法演進過程來看，對違反者的懲罰措施越來越嚴苛，例如從1875年《食品與藥品銷售法》最高50英鎊的罰款到1955年《食品與藥品法》最高500英鎊的罰款，再到1990年《食品安全法》5 000英鎊的罰款，從1875年最多6個月的監禁，到1990年最高2年的監禁，無不展示了英國持續加大懲罰力度的歷程。

1.2.2 以損害消費者健康為衡量標準

英國的食品安全法律強調以人為本的概念，以對人類造成健康損害或以正常消費量消費時對健康產生的累積危害作為判定違法行為的重要衡量標準。

1.2.3 慎重實施懲罰性賠償制度

目前英國對實施懲罰性賠償制度持慎重態度。巨額的賠償數額是否能有效實現懲罰性賠償的制裁和遏制他人的功能，而且是否會產生其他負面問題，爭議較多，英國通過制定法律，對可以實施懲罰性賠償的條件進行了約束，并且通過制定賠償上限等方式進行了規范。

2 我國對食品安全責任主體法律責任立法的分析

我國《食品安全法》強化了食品生產經營者為食品安全的第一責任人，并在第九章的規定了食品安全責任主體的法律責任，包括行政責任（第84～92條）、民事責任（第96、97條）以及刑事責任（第98條），其中刑事責任主要依據的是我國刑法的相關規定。2011年2月，全國人大常委會通過了《刑法修正案（八）》，其中第143和144條對現行刑法有關食品安全犯罪的規定做出了重要修改，明確了食品安全犯罪的刑事責任，加大了對食品安全犯罪的處罰力度。2013年5月，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》正式施行，明確了危害食品安全相關犯罪的定罪量刑標準和司法認定標準，統一了新型疑難案件的法律適用意見。在當前食品安全犯罪事件猖獗的情況下，強化食品安全刑事責任十分必要和及時。而我國的《食品安全法》主要集中于對責任主體行政責任和民事責任的規定，主要的問題表現在以下幾個方面。

2.1 對民事責任的規定在實際操作中存在一定問題

我國《食品安全法》第96和97條確立了食品生產經營者違反本法的民事責任，包括食品生產經營者對消費者的補償性賠償以及首次提出的損一罰十的懲罰性賠償責任。然而仔細研究法中關于懲罰性賠償責任的相關規定，不難發現其相應規定存在一定的問題[15]。《食品安全法》將懲罰性賠償的標準設置在食品價款10倍的做法是值得商榷，由于食品價格普遍較低，不安全食品對消費者造成的健康損害，無法用食品價款的10倍來衡量，即使進行了懲罰，因賠償金過低依然無法發揮懲罰性賠償的3個基本功能，即對補償性賠償制度不能對受害人提供充分補救情況下的補償功能；對具有不法性和道德上應受譴責行為的制裁功能；以及支付巨額賠償金的方式使他人從中吸取教訓而不再從事此行為的遏制功能[16-17]。2.2 對食品安全責任主體行政責任的規定較為籠統且懲罰力度不夠

我國目前對食品安全責任主體的刑事責任和民事責任的追究剛剛起步，而消費者對違法生產商的維權意識也較單薄，相比之下，由政府監管部門對食品安全責任主體的行政處罰就顯得尤為重要。我國《食品安全法》對食品安全責任主體所承擔行政責任的規定中，主要存在的問題包括：

2.2.1 處罰力度總體偏輕

《食品安全法》中規定的行政處罰主要包括沒收物品、罰款，對于情節嚴重的，吊銷許可證，并且規定吊銷許可證的單位相關主管人員5年內不得從事食品生產經營管理工作。首先，懲罰輕重的依據有待商榷。按“違法生產經營的食品貨值金額”的高低設定懲罰額度的做法值得商榷，因為食品貨值金額無法衡量其可能對消費者帶來的健康損失，不少食品貨值雖然廉價，但對人類健康的危害卻極其巨大[18]，食品中微量毒性成分，就可致人死亡，而且在監管上如何衡量方面也不具備操作性，是僅僅衡量這一批的貨值金額，還是所有食品，因此將食品貨值金額作為實施行政處罰輕重的依據有待改進。其次，罰金不夠高，《食品安全法》中規定，如果違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，處以二千元至五萬元的罰款，對違法貨值金額超過一萬元的，處以貨值金額5倍到10倍的罰款，二千至十幾萬元的罰金對一般的食品企業而言，并不是太大的負擔，違法成本不高，就很難發揮到懲戒作用。再次，懲罰力度過輕，最嚴厲的懲罰僅僅是吊銷許可證，雖然有5年不得入行的規定，但在我國的實際情況往往是被吊銷有關證照后又重新開業，這固然有監管方面的漏洞，但法律沒有規定嚴格的違法者市場退出機制，也是一個重要原因。

2.2.2 對違法行為的認定較為籠統

目前我國《食品安全法》對責任主體違法行為認定的分類主要是按照未經許可即生產經營食品等相關產品（第84條）、食品等相關產品不符合食品安全標準（第85條）以及食品等相關產品的包裝、標簽和原料不符合相關規定（第86條）進行的，這樣的分類未將故意違反食品安全標準以及嚴重危害消費者健康，特別是造成惡性食品安全事故行為的懲罰和一般性食品安全事故區別開來。食品安全問題按產生的動機可分為故意型和過失型兩類。過失型是指食品在加工或儲藏過程中被生物、化學或物理的有害物質意外（非故意）污染而造成的食品安全問題，這類問題可以通過實施危害分析關鍵控制點（hazard analysis critical control point，HACCP）管理體系，規范供應鏈各環節操作程序進行預防性控制，降低發生的風險。而故意型食品安全事故則不同，它主要指人為摻假、造假、甚至摻入有毒、有害的非食品原料，或者明知具有食品安全隱患仍然生產銷售等行為而造成的食品安全事件[19]。我國目前的食品安全問題不同于其他國家，最顯著的特點就是故意型食品安全事故過多，違法分子利欲熏心、明知故犯，故意的污染和摻假，為謀取經濟利益不惜生產經營有毒、有害食品，“三聚氰胺奶粉”、“地溝油”、“瘦肉精”、違法違規使用各類非法添加劑等惡性事件的發生都是典型表現。不同于過失性食品安全問題，故意型食品安全問題是完全可以控制的，其中嚴懲違法者就是一個很重要的控制手段。而我國《食品安全法》中第85和86條是對違法行為情節描述過于籠統，并未將故意型與過失型食品安全違法行為區分開來，加強對對故意違法行為的懲罰。

2.2.3 未對屢次犯法行為進行從重處罰的規定

由于食品安全違法行為成本不高，處罰不嚴，責任主體所需承擔的法律責任較輕，導致多次犯法的行為屢有發生，而《食品安全法》中并未對屢次違法行為提出進行從重處罰的規定，這從一定程度上削弱了法律的執行力。

3 英國立法對修訂我國《食品安全法》中食品安全責任主體法律責任的借鑒建議

英國食品安全立法的演進歷史以及具體條文規定，對修訂我國《食品安全法》，強化食品安全責任主體法律責任，具有重要的借鑒意義，歸納為以下3點。

3.1 懲罰措施評判應以損害消費者健康為依據

應借鑒英國食品安全法，貫徹以人為本的方針，在對食品安全事故責任主體的懲罰上，應將對消費者帶來即刻或長期累積性健康危害的程度作為懲罰依據。

3.2 加強懲處力度，建立階梯式處罰等級

針對我國《食品安全法》目前對食品安全責任主體的懲罰力度偏輕的問題，應借鑒英國食品安全立法的模式，整體加強懲處力度，特別是加強對故意摻假等違法行為的罰款力度，僅僅吊銷許可證，是遠遠不夠的，應該確保責任主體和相關負責人一旦違法將終身不得進入食品行業。另外，《食品安全法》不應籠統列舉禁止生產經營的行為，并按照貨值金額制定處罰條例，而應將違法行為按照是否為故意違法和是否對人體健康造成或潛在造成的危害程度，建立階梯式處罰等級（圖1），特別應重罰故意違法行為和嚴重危害消費者健康的食品安全責任主體，除需承擔相應的行政責任和刑事責任以外，還應立法要求監管部門對相關人員備案，并跟蹤追查后期處理，并規定其10年內禁止從事食品安全法涉及的所有相關行業，情節嚴重者，終身不得從事，以此杜絕類似事件卷土重來。對屢次犯罪者，應加重判罰，可令監禁時間和罰款金額翻倍處理。

圖1 按照食品安全責任主體違法性質和對人體健康危害程度而設立的階梯式處罰等級Fig.1 Stair-shaped penalty system toward the major responsibility according to the severity of hazards to human health

另外，考慮到我國的國情，目前存在大量10人以下食品小作坊和攤販，他們所帶來的食品安全問題隱患不容小覷，但考慮到其經營規模和收入，可在立法處罰中對食品小作坊和一般性食品企業分別制定罰金上限。

3.3 慎重規范懲罰性賠償的使用條件和范圍

雖然大陸法系國家在民事程序上不承認懲罰性賠償，但最近幾年，不少大陸法系國家，包括我國在內，有認可懲罰性賠償的趨勢[20]。我國《食品安全法》中雖在第96條引入了懲罰性賠償措施，但它在食品安全領域的使用和完善將是一個長期的過程。一方面目前“十倍價款”的規定存在賠償數額過低的問題，但另一方面也應防止英美國家頻繁巨額懲罰性賠償給社會所帶來的負面影響，所以對懲罰性賠償在我國食品安全領域的實施應慎重規范。建議在立法中應借鑒英國的做法，對允許使用懲罰性賠償的使用條件進行限定：1）當可證明被告是生產中故意摻入有毒、有害非食品原料或者銷售明知摻有有毒、有害非食品原料的，并且或者嚴重危害人體健康的，可要求懲罰性賠償；2）只有當補償性賠償金不足以懲罰被告或者阻止他人做出相似行為的時候，才可要求懲罰性賠償；3）原告必須是被告行為的直接受害人，才可要求懲罰性賠償。此外，對懲罰性賠償金額的規定上，也可效仿英國的做法，即懲罰性賠償金應不超過補償性賠償金的3倍，并且設置上下限。

4 結 語

作為食品安全監管的法律依據，我國《食品安全法》對食品安全責任主體應承擔的民事責任和行政責任的規定較為籠統且處罰力度不夠，這將不利于我國食品安全問題的最終解決。本文發表之時正值《食品安全法》修訂在即，我們認為應當充分借鑒英國食品安全立法的演進過程規律和法律條文，繼續完善《食品安全法》條款，強化食品安全責任主體法律責任，以改善我國食品安全現狀。

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Suggestions from the UK on the Legislative Enhancement of Food Safety Liability in China

LI Jia-jie, WANG Ning, WANG Zhi-gang, ZHENG Feng-tian

(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The frequent occurrence of food safety scandals has become one of the most serious problems in China. One of the most important reasons may be due to the lack of stringent penalties from food safety laws and regulations to offenders. Although the Food Safety Law of the People’s Republic of China has been issued and enforced for four years, there are still quite a few issues that need to be revised. Food safety issues are not a unique phenomenon in China. During the fi rst industrial revolution, the UK has also experienced similar food safety crises. It turns out that the process of improvement of their food safety status is closely related to the improvement of food safety laws. This article reviews the historical evolution of food safety legislation in the UK, discusses the current food safety legal system in China, and puts forward three suggestions on regulating food safety liability in the Food Safety Law of the People’s Republic of China.

food safety; legal liability; legislative enhancement; penalty; Britain

TS201.6

A

1002-6630（2014）09-0291-05

10.7506/spkx1002-6630-201409057

2013-07-04

國家社會科學基金重大項目（11&ZD052）；教育部人文社科項目青年項目（13YJCZH078）

李佳潔（1981—），女，講師，博士，研究方向為食品安全。E-mail：jiajieruc@163.com