“保護的責任”情勢下給予避難保護的義務與裁量權

趙 洲

(巢湖學院 經濟管理與法學學院,安徽 巢湖 238000)

一、 “保護的責任”情勢下的避難保護請求與回應問題

冷戰結束以后，原本受到壓制的各種國內矛盾開始凸顯和激化，伴隨著嚴重的國內動亂和武裝沖突等，一些國家和地區不斷發生大規模侵犯人權行為，或導致嚴重的人道主義緊急情勢。除此之外，在全球化進程中，基本人權在其他各種情形下也經常遭受嚴重威脅或侵害。這嚴重損害了國際社會極力弘揚和推進的人權價值和秩序，并且對國際社會造成了許多嚴重問題和不利影響，如大規模的境外難民、國內流離失者問題。因此，在一個相互聯系與依賴日益緊密的國際社會里，基本人權保護是一個已經和將要繼續影響全人類的重大問題，并因而成為全球治理的對象和內容之一。近年來，為預防和及時有效地應對一國內部嚴重的人權侵害行為，建立和維護一個以負責任的主權國家為基礎的國際體系結構與秩序，國際社會開始提出和實踐“保護的責任”的國際新觀念和原則。2001年，“干預與國家主權國際委員會”系統地研究提出了“保護的責任”的國際新觀念和原則。其界定的“保護的責任”的核心內涵主要是，主權意味著雙重的責任：對外是尊重別國的主權，對內是尊重國內所有人的尊嚴和基本權利。保護的責任首先屬于主權國家，但是當它們不愿或者無力這樣做的時候，必須由更廣泛的國際社會來承擔這一責任。[1]2005年，聯大第六十屆會議通過的世界首腦會議成果要求，每一個國家均有責任保護其人民免遭滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害。這一責任意味著通過適當、必要的手段，預防這類罪行的發生，包括預防煽動這類犯罪。我們接受這一責任，并將據此采取行動。國際社會應酌情鼓勵并幫助各國履行這一責任，支持聯合國建立預警能力。國際社會通過聯合國也有責任根據《憲章》第六章和第八章, 使用適當的外交、人道主義和其他和平手段，幫助保護人民免遭種族滅絕、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害。必要時，根據《憲章》第七章，通過安全理事會逐案處理，并酌情與相關區域組織合作，及時、果斷地采取集體行動。*聯大第六十屆會議決議，《2005年世界首腦會議成果》，A/RES/60/1，第27頁。http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/59/PDF/N0548759.pdf/OpenElement.2006年4月，聯合國安理會通過決議，重申2005年《世界首腦會議成果文件》第138和139段關于保護平民免遭滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害的責任的規定。*2006年安理會第1674(2006)號決議，S/RES/1674(2006)，28 April 2006。http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/331/98/pdf/N0633198.pdf/OpenElement2009年1月，聯合國秘書長潘基文在其《履行保護責任》的專題報告中就落實該責任提出了三大支柱戰略。*Report of the Secretary-General, Implementing the responsibility to protect, A/63/677, 12 January 2009, pp.8-10. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/206/10/pdf/N0920610.pdf/OpenElement2010年7月，聯合國秘書長潘基文提出了《預警、評估及保護責任》這一專題報告，報告指出：對可能的人權犯罪，聯合國需要進一步建立和增強提出預警和進行評估的能力。*Report of the Secretary-General, Early warning, assessment and the responsibility to protect, A/64/864, 14 July 2010. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/450/20/pdf/N1045020.pdf/OpenElement2011年6月，聯合國秘書長潘基文的《區域和次區域安排對履行保護責任的作用》報告指出，保護責任是一普遍原則。但是，每個區域將按照自己的速度和方式，履行這一原則。*Report of the Secretary-General, The role of regional and subregional arrangements in implementing the responsibility to protect, A/65/877-S/2011/393, 28 June 2011. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/391/43/pdf/N1139143.pdf/OpenElement2012年7月，聯合國秘書長潘基文提出了《保護責任：及時果斷的反應》報告，報告著重分析了“及時果斷反應”的問題，評估了所采用的、以《憲章》為基礎的工具和可利用的伙伴關系，以及負責任地進行保護的方式。*Report of the Secretary-General, Responsibility to protect: timely and decisive response, A/66/874-S/2012/578, 25 July 2012. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/438/79/pdf/N1243879.pdf/OpenElement2013年7月，聯合國秘書長潘基文提出了《保護責任問題：國家責任與預防》報告，報告評估了人權暴行的肇因及違法行為的起因和發展，并審查了各國防止這些暴行罪行可以采取各種結構措施和行動措施，確定了防止暴行可能采取的其它方法。*Report of the Secretary-General, Responsibility to protect: State responsibility and prevention, A/67/929-S/2013/399, 9 July 2013. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/386/93/pdf/N1338693.pdf/OpenElement

國際社會承擔和履行“保護的責任”需要面對和處理各種不同的情勢，其中的一種特殊情勢是，在出現或存在國內動蕩或武裝沖突等危險情勢時，為了免遭可能或已經開始的人權侵害，包括滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害，人民往往大量地逃離本國，尋求在他國獲得避難和保護。尤其當一國政府不能或不愿保護國內人民時，這種大量逃離并尋求境外避難保護的現象往往更容易發生和更為嚴重。在涉及“保護的責任”情勢的若干典型事例中，如2003年開始爆發的蘇丹達爾富爾危機、2011年以來的利比亞、敘利亞的國內動亂與沖突，均出現了國內人民大量逃離并尋求境外避難保護的現象。2012年7月，聯合國秘書長潘基文提出的《保護責任：及時果斷的反應》報告分析指出，聯合國其他機關和機構也承擔著與保護有關的任務。例如，聯合國難民事務高級專員辦事處(難民署)通過開展保護難民、回返者和無國籍人士方面的工作，發揮著重要的保護作用。報告認為，各國通過確保向逃離暴力者提供庇護并不予驅回(難民署酌情協助)，從而有助于防止滅絕種族等人權犯罪和侵犯行為。*Report of the Secretary-General, Responsibility to protect: timely and decisive response, A/66/874-S/2012/578, 25 July 2012, pp.11-12. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/438/79/pdf/N1243879.pdf/OpenElement然而，由于“保護的責任”目前只是一種原則性的要求，對作為輔助、補充責任主體的國際社會成員以及國際社會整體尚未成為強制性的國際法義務，所以，“保護的責任”沒有對被請求國施加“必須接納”的強制義務。為此，有必要進一步分析難民國際保護制度的相關界定和實踐，以確定在難民國際保護制度下被請求國是否負有必須接納的強制義務，或者能夠擁有怎樣的自由裁量空間。

二、 基于難民保護條約文本的分析

對于“保護的責任”所涉及情勢下的避難尋求者，如果符合1951年《關于難民地位的公約》及其議定書所界定的難民資格，被請求國可以在怎樣的條約權利義務框架下作出處理。著名難民法專家古德溫-吉爾認為，在任何情況下，國際法沒有為國家確立給予庇護的義務(duty to grant asylum)，而且1951年難民公約也沒有提到這樣的責任。在難民公約的談判中，引入這種責任的任何試圖都遭到了強烈的反對，這表明在是否給予避難保護問題上，國家擁有的是權利，而不是承擔法律責任(duty)，這源自于國家入境管理的主權權利。[2]筆者認為，從有關難民問題的條約文本及其解釋適用來看，對于是否承認和接納難民，東道國依然擁有較大的自由裁量權。縱觀1951年《關于難民地位的公約》及其議定書，其主要內容是有關難民在東道國的地位和待遇的規定，但沒有任何條款要求國家必須承認和接納難民，是否允許難民入境并給予庇護屬于國家自行決定之事。不過，確立“不推回”原則的難民公約第33條是唯一對東道國的自由裁量權構成影響的條款。公約第33條第1款規定，任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回(推回)至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界。第2款則規定，如有正當理由認為難民足以危害所在國的安全，或者難民已被確定判決認為犯過特別嚴重罪行從而構成對該國社會的危險，則該難民不得要求本條規定的利益。而且，根據公約第42條以及議定書第7條，締約國不得對第33條提出保留。隨著后來的發展，不推回原則已經成為習慣國際法規則。在2001年就不推回原則舉行的專家會議上，專家們達成一致意見，認為不推回原則是習慣國際法上的原則，它適用于難民(不論他們是否經過正式認定)和尋求庇護者。[3]在是否承認、接納難民并給予以保護的問題上，第33條究竟對東道國的自由裁量權有著怎樣的影響，這需要仔細分析考察該條的規范內涵與實踐。第一、聯系條約文本中的上下文，“不推回”原則只適用于難民，而界定難民身份的條件卻具有較大的彈性，其中，對“有正當理由畏懼迫害”這一條件的理解適用就具有相當大的靈活性，如怎樣的情況下才能成立“正當理由”，如何區分一般危險與具體迫害，怎樣的情勢下才能構成“迫害”等。對此，東道國擁有著較大的解釋自主權。因此，通過對難民的具體確認，東道國對“不推回”原則的適用依然擁有較大的自由裁量權。第二、根據第33條第2款，“不推回”原則明確肯定了東道國的安全利益的優先性，東道國依然可以通過對“安全利益”這一理由的靈活利用而繼續保有和行使其自由裁量權。因此，從這個角度來看，“不推回”原則對東道國的實際約束效果是有限的。第三、對于那些尚未進入到東道國境內的避難者而言，“不推回”原則的適用是有爭議的。在討論制定難民地位公約時，關于邊界不推回的問題曾經在各個代表團和法學專家之間引發過較大的分歧。瑞士代表認為，“不推回”原則應當僅僅適用于已經存在于東道國境內的人員。美國法學家羅賓遜(Robinson)的觀點與之類似。盡管有國際條約和一些國內立法支持“邊界不推回”的要求，但一些國家逐漸在“邊界不推回”問題上采取保守態度，轉而開始采取限制入境的措施，包括在自己陸地邊界上拒絕入境，也包括在國際水域拒絕。美國從1980年代開始在公海上攔截逃往美國海域的難民。這種做法被指控違反了1951年公約第33條。美國最高法院利用公約中的不明確性駁回了這種指控，認為“不推回”原則不適用于難民尚未進入一國領土的情形。[4]自2001年開始，澳大利亞開始嚴格控制避難尋求者的非法入境。通過立法授權軍艦攔截可能載有避難尋求者的船只，并將之交回來源地。對非法進入澳大利亞海域的船民，均解往南太平洋島國等候難民申請審理，即所謂的“太平洋解決辦法”。[5]2013年5月16日，澳大利亞國會通過新難民法，規定今后所有非法抵達澳大利亞的難民，都將先被送往位于南太平洋島國瑙魯或巴布亞新幾內亞的離岸難民收容所，在那里接受有關部門的資格審核。[6]當然，對于嚴格控制難民入境的做法和趨勢存在著批評、反對意見。例如，對于歐盟及其成員國通過海上攔截、第三國阻攔等方式嚴格控制難民入境的做法，非政府組織“難民與流離者歐洲委員會”(the European Council on Refugees and Exiles)就認為，“不推回”義務不僅存在于難民已經處于一國境內或邊界之時，也存在于一國在其領土之外對難民存在有效的或事實上的管轄控制之時。甚至即使不存在實際的管轄控制，歐盟國家也應確保那些源自難民公約和國際人權法的義務得到充分尊重。然而，這樣的要求過于理想化，正因為如此，該委員會建議在歐盟建立有效的更公平的接納難民的責任分擔機制。[7]總之，在過去的二十年里，當遭遇大規模難民涌入時，東道國日益選擇關閉邊境。對此，國際社會日益選擇的不是譴責，而是試圖減輕這樣的邊境關閉，以及在難民來源國國內建立替代性的安全區。[8]因此，對于許多國家來說，“不推回”原則可能僅僅適用于那些已經進入到東道國境內的避難者，對于位于邊境的避難尋求者，東道國并不因為“不推回”原則而承擔予以接納的強制義務。綜上，“不推回”原則主要是一種應然性的原則要求，而不是絕對的強制責任，在是否承認和接納難民的問題上，被請求國依然擁有較大的自由裁量權。

三、 基于被請求國利益需求的分析

承認和接納難民并非是一個僅僅基于人道主義考慮的事情，大量難民的涌入和長期居留對東道國將產生諸多的嚴重問題或不利影響，為維護自身的正當利益，東道國需要擁有足夠的自由裁量權，以便對承認和接納難民問題予以綜合權衡。具體來看，難民對東道國的不利影響及其所引起的顧慮和應對在于以下幾個方面。

第一、大量難民的涌入對東道國的財政造成巨大的負擔和壓力。這是任何一個國家在承認和接納難民時都會面臨和需要考慮的一個普遍性問題。由于接納安置和救濟難民需要大量的財政資金，東道國政府的財政必然要承擔巨大的負擔和壓力，即便是富裕的發達國家一般也不愿或難以承受這樣的長期財政負擔。自2011年中東北非政局動蕩以來，一波接一波的難民通過地中海涌入歐洲大陸，首當其沖的是意大利。由于意大利承受不了北非難民涌入的巨大壓力，就向部分難民發放了在所有申根國家都有效的臨時居留證，以便向歐盟國家分流難民。法國為阻止大量北非難民進入而拒絕所有從意大利開往法國的火車入境，德國、奧地利和荷蘭等歐盟國家也紛紛要重啟邊境檢查，嚴格限制難民入境。[9]事實上，根據聯合國難民署公布的2010年全球難民統計報告，在難民的接收國中，第三世界國家承擔了接受難民的主要負擔，而非西方發達國家。全世界4/5難民是在第三世界國家得到庇護，這些國家主要是附近的鄰國。而發達國家邊界對難民“越封越緊”，門檻越來越高。北非國家的難民要想進入與其隔海相望的歐盟極為困難。[10]第二、難民對東道國的經濟生活可能造成較大的沖擊。由于大量難民的涌入，各種生產和消費需求將突然增長，這可能導致住房、交通、食品、燃料、醫療和教育等資源的供給緊張，在供給不足的情況下將導致生產和消費價格的上漲，這勢必影響到東道國居民的原有的生活質量。屬于小規模經濟體的國家尤其容易遭受這種不利影響。據聯合國難民署估計，截止到2007年10月，進人約旦的伊拉克難民已達到45萬～50萬人。這對僅有600萬人口的約旦來說，是相當大的負擔和壓力。難民的大量涌人導致該國住房、交通、食品等價格上漲飛快。約旦民眾抱怨伊拉克難民惡化了他們的生活質量。[11]第三、難民可能對東道國的勞動力市場形成競爭，影響東道國居民的就業或工作崗位。一個并不總是但經常存在的情況是，東道國往往不得不允許難民在其境內就業。如果大量涌入的難民普遍擁有高于東道國居民的專業或勞動技能、素養，勢必很容易地搶走東道國居民的就業崗位。如果難民缺乏較高的專業或勞動技能、素養，又因為處于特殊的避難境地，那么，難民就會接受東道國居民不愿接受的工作條件和待遇，這就對東道國底層居民的就業構成了惡性競爭。這容易引發進一步的社會穩定問題。第四、難民可能對東道國的土地等自然資源的分配以及環境保護造成壓力。許多難民的謀生手段原本就局限于農牧業領域，為了讓他們能夠自食其力，不影響當地的社會穩定，東道國需要向難民分配一定的土地等自然資源，這對于土地等自然資源緊張的國家造成了明顯的壓力。同時，難民傾向于過度、無序地利用各種自然資源，造成草原、森林資源枯竭等資源與環境問題，影響東道國的可持續發展戰略。正因為大量接納難民所造成的上述沉重負擔，聯合國難民署執委會一直在其一般結論中強調和呼吁，應當加強國際團結合作(international solidarity)與負擔分攤(burden sharing)。*Executive Committee of UNHCR, A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions, 6th edition, June 2011, pp.42-52. http:// www.unhcr.org/3d4ab3ff2.html第五、大量難民的涌入可能導致東道國的社會治安形勢惡化與犯罪率上升。雖然難民可以在東道國獲得一定的人道待遇和保護，但他們畢竟不同于東道國的國民，加上自身的文化素質和工作能力有限，難民個人的生存和發展的空間是有限的。長期處于這樣的不利境地容易滋生各種暴力、詐騙、販毒、走私等各種治安與犯罪問題。第六、大量接納難民可能影響、沖擊東道國的移民法規與政策。管制與調節人口規模與素質結構等，使之適應本國的社會、經濟發展的需要，這是主權國家應有的正當權利。一國有權根據本國的利益來制定和實施移民法規與政策，并確保其不受其他因素的影響、破壞。例如，美國的立法和政策不是要求盡可能多地接納難民，而是對難民接納預先制定一個年度限額，并分配給不同的國家和地區。然而，如果片面地要求東道國按照人道保護的要求，對符合難民條件的避難尋求者在最大限度上予以接納，那么，由于對難民身份的要求要遠遠低于合法移民的要求，隨著東道國對難民的大量接納，就會最終破壞移民法規與政策的預期目的和效果，使東道國的移民法規與政策體系陷于崩潰。第七、大量難民的涌入將改變東道國的民族構成與人口比例，以及國內政治力量的對比。具有特定種族和宗教身份的難民的不斷涌入將打破東道國的原有民族構成與人口比例，從而影響甚至改變東道國的原有的民族特性，以及東道國作為一個共同體的內部凝聚力和認同感。更為嚴重的是，民族構成與人口比例的變化將可能直接影響到東道國的國內政治，激化東道國固有的民族、宗教派別的矛盾和對立。第八、接納難民可能影響到國家間關系，乃至國際社會的和平穩定。因為根據公約定義，難民是害怕本國迫害的人，所以，當聯合國難民署將個人貼上難民標簽的時候，它就不可避免地制造了自己與那個國家之間的敵對關系。[12]同樣地，東道國對難民的承認和接納就是明確宣告難民的來源國存在人權迫害問題，這可能構成對他國內政的不合理甚至粗暴的干涉，同時也影響、損害了他國的國際、國內的形象與權威。這勢必造成國家間關系的敵對和緊張。例如，冷戰時期，美國為了詆毀社會主義國家形象，宣揚、推廣資本主義的民主、自由制度，有意地煽動并大量接收來自社會主義國家的難民。[13]此外，有些難民問題牽涉到難民所屬民族或群體所提出的自治、分離主義要求及其所實施的活動，接納這種背景下的難民難免會被認為支持、包庇非法分裂活動。有些難民問題涉及到來源國的國內反對派的武裝叛亂活動，東道國對難民的接納可能為反對派活動提供便利條件。東道國設置的難民營可能成為叛亂分子的后方大本營，以及反對派補充兵源的一個渠道。這些都會引起國家間關系的緊張，甚至爆發更嚴重的矛盾、沖突。例如，難民接納問題直接造成了緬甸與泰國之間的緊張關系。緬甸認為，泰國接納的緬甸難民中有許多是反政府叛亂分子及其支持者，對于這些人的接納是干涉緬甸的內政，給緬甸的潛逃者、武裝叛亂分子和反政府政治集團提供了肥沃的土壤。[14]

綜上，接納難民遠非向他國提供人道主義救援物質那樣單純，它將面臨著上述諸多問題和不利之處，如果接納的是廣義上的難民，上述諸多問題和不利的某些部分將更為嚴重和突出。因此，在承認和接納難民問題上，東道國應該也必須擁有較大的自由裁量權，不可能要求東道國承擔、履行強制性的接納義務。各國在這方面的實際行為也確實證明了這點。1967年聯合國大會通過的《領土庇護宣言》以及各國在庇護權方面的主要實踐明確認可了一國在是否給予庇護的問題上享有充分的自由裁量權，由于庇護權與難民保護之間的密切相關性與協調一致性，庇護權制度及其實踐進一步支持了東道國在承認和接納難民問題上的自由裁量權。1999年難民署執委會有關國際保護的說明指出，必須承認，通過在一項商定的國際法律框架內給予和維護庇護來保護難民必然要付出這種或那種代價，這至少說明為什么長久以來國家在提供這種保護方面保留了一種很大的主權性的自由裁量權(sovereign discretion)。然而，這種自由裁量權不是不受限制的，它受到國家自愿接受的大量的人權和難民法律責任的限制。但是，這并不意味著可以無視國家對其自身利益的考慮和追求。國際社會有責任通過國際相互支持和分攤負擔來協助國家找到調和責任與利益這一兩難問題的解決辦法。*Executive Committee of UNHCR, Note on international protection, A/AC.96/914, 7 July 1999, pp.14-15. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G99/034/04/pdf/G9903404.pdf/OpenElement

四、 給予避難保護的義務與裁量權的平衡問題

根據上述分析，對于“保護的責任”情勢下的避難尋求者，被請求國并不承擔“必須接納”的強制義務，難民國際保護制度為被請求國保留了較大的自由裁量權，這顯然無法適應國際社會所提出的“保護的責任”的要求。造成這種避難保護義務與自由裁量權之間的失衡狀況主要來自于難民國際保護制度自身的局限。有觀點分析認為，對于難民這樣一個全球性的問題，國際難民體制的領土責任范式(territory-based paradigm of state duties)導致了極大的問題。在這種責任范式下，一國僅在其領土范圍之內對難民承擔責任，對于其他國家境內的難民保護問題則沒有提供支持、幫助的責任。面對大規模的難民涌入，許多國家因為各種原因不能提供保護或尚未接受難民條約義務，領土責任范式顯然不能有效地應對解決這樣的困境。因此，在國際難民體制所承諾的難民權利與實現這些權利的責任安排之間存在著差距(gap)。[15]對此，需要尋找或建立一種新的制度安排，以便在給予避難保護的義務與裁量權之間實現必要的協調平衡。事實上，針對大規模的不屬于1951年《關于難民地位的公約》及其議定書所界定的嚴格意義上的難民，一國事實上很難在其邊界有效地控制難民的大量涌入，對于已經涌入的大規模難民往往也很難進行武力遣返，而且，這種情況下，各國對這些難民確實負有人道主義責任。因此，在正式的難民國際保護制度之外，國際社會逐漸形成了一種針對廣義上的難民的臨時避難保護制度。正是這種有別于難民國際保護制度的臨時避難保護制度提供了一種新的協調平衡。

1979年，針對庇護尋求者大規模涌入的困難情形，難民署執委會15號難民國際保護結論正式提出，庇護尋求者應至少得到臨時避難(temporary refuge)。面臨大規模涌入壓力的國家應當按照負擔公平分攤的原則得到援助。1980年，難民署執委會就臨時避難專門作出19號結論。在大規模涌入的情況下，庇護尋求者應至少得到臨時避難。該結論闡述了臨時避難一些重要內容，如“不推回”這一人道法律原則的遵守、負擔的公平分攤原則等，且認識到需要對臨時避難的性質、功能、含義作出界定。1981年，難民署執委會的22號結論認為，在大規模涌入的情況下，一國如果不能在永久的基礎上承認接納避難尋求者，至少也應該在臨時的基礎上無歧視地予以承認接納。該結論就給予最低限度的保護提出了具體的要求。1994年，難民署執委會74號結論指出，作為曾經在前南斯拉夫人道危機情形下實施的綜合應對措施，臨時保護是適用于涉及大規模逃離的沖突或迫害的一種富于實效的靈活方法。該結論歡迎對作為一種庇護戰略的臨時保護作進一步的研究，呼吁難民署與相關的各國政府緊密合作，在實施臨時保護以及以遣返為導向的其他形式的庇護方面協調行動與提供指導。2005年，難民署執委會的103號結論認為，作為大規模涌入情況下的一種緊急保護措施，臨時保護應當明顯地區別于其他形式的國際保護。*Executive Committee of UNHCR, A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions, 6th edition, June 2011, pp.515-519. http:// www.unhcr.org/3d4ab3ff2.html冷戰后，歐洲一些國家出現了大量難民涌入的情況，大多數歐盟成員國均采取了特殊的臨時避難保護政策。在這種背景下，歐盟開始逐步形成臨時避難保護機制。“與建立在個人庇護程序相關原則基礎上的《日內瓦公約》規定的難民法相并行，考慮到近年來的人道主義危機(如波斯尼亞和黑塞哥維那以及科索沃的危機)，在歐洲特別形成了一個基于人道考慮的臨時保護的制度。這一制度規定，不再評定個人的庇護申請并給予其難民地位，從這些相關國家來的整個群體被集體地給予免受迫害的保護，直到他們能夠安全地回國。”[16]

對于解決“保護的責任”情勢下的大規模避難保護問題，臨時避難保護機制具有特別適宜性。第一、臨時避難保護機制的適用情形是各種“緊急情勢”，能夠全部涵蓋和保護“保護的責任”情勢下的避難尋求者。第二、正式的難民國際保護制度建立在對個人身份的逐個甄別和確認的基礎上，不能迅速地應對解決“保護的責任”情勢下的大規模避難保護請求。而臨時避難保護機制建立在對某個群體身份的集體確認的基礎上，能夠及時有效地應對處理緊急情勢下的避難要求。第三、1981年聯合國難民署執委會22號結論指出，大規模涌入經常給特定國家帶來嚴重困難，盡管有義務使難民問題得到持久性解決，但是庇護尋求者得以進入另外一個國家此種機會，僅有在邊境進入時國家不立即承擔給予這些人持久性安置的情況下才可能實現。臨時避難保護機制沒有要求東道國對避難尋求者提供與其本國國民相近或相同的待遇，也不會直接引起“就地融合“或者長期居留問題，相反，它所引發的是國際社會的共同責任。第四、臨時避難保護機制具有人道主義援助的中立性質，一般不涉及對來源國的負面評價，不易引起國家間的敵對和緊張關系。因此，臨時避難保護機制能夠減輕東道國的顧慮和負擔，有助于東道國積極承擔責任。第五、與難民國際保護機制相比，臨時避難保護機制在其內容和具體實施中不具有任何的移民色彩或入籍歸化效果，而完全以啟動和完成“返回”為根本目標，從而能夠始終把避難尋求者的來源國約束在責任框架內，實現“保護的責任”原則對來源國所界定的首要和最終的責任。第六、臨時避難保護機制是一種以“團結合作與負擔分攤”原則為基礎的人道主義應急機制，它不是由東道國孤立、分散地對他國人民提供輔助、補充保護，而是由國際社會成員以及非政府國際組織等多元主體團結合作，以整體的力量來承擔這一責任。這非常適合“保護的責任”情勢下大規模的避難保護需求。綜上，由于這種臨時避難保護制度消除了1951年《關于難民地位的公約》及其議定書的限制與障礙，并在很大程度上減輕了被請求國的顧慮與負擔，因此，對于那些為了免遭可能或已經開始的人權侵害，包括滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害，而逃離本國的避難尋求者，各國將不能也不應再堅持較大的自由裁量權。相反，在提供臨時避難保護的問題上，各國將承擔更大的義務和責任。

五、 結 語

在承認和接納難民問題上，國家的確承受著人道保護責任的一般約束，1951年《關于難民地位的公約》第33條所確立“不推回”原則進一步強化了接納、保護難民的義務。但是，即便在難民國際保護制度中，這種責任或義務也沒有明顯的強制屬性或效果，而且，鑒于接納難民所可能帶來的各種復雜問題，不太可能要求東道國承擔強制義務，因此，東道國對是否承認和接納難民依然擁有較大的自由裁量權。就“保護的責任”情勢下的避難尋求者而言，鑒于以1951年難民公約及其議定書為基礎的國際難民保護制度的自身局限，在缺乏具體、有效的國際合作、分擔責任的情況下，要求國家孤立地承擔接納難民的強制義務顯然也是不現實的。為此，國際社會應當將臨時避難保護制度作為其履行“保護的責任”的配套支持，并將國際社會一直倡導的“團結合作與負擔分攤”原則轉變為可執行的國際機制，在給予避難保護的義務與裁量權之間實現必要的協調平衡。為“保護的責任”情勢下的避難尋求者提供充分保護。

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