政府購買公共服務研究：問題與主題

(浙江工商大學 公共管理學院， 杭州 310018)

政府購買公共服務理念的提出，對于構建幸福中國、建設創新型政府等戰略決策，并采取切實可行的措施，深化政府管理體制改革，推進黨的執政能力建設、政府管理創新和服務型政府建設，都是很好的研究支點。這既為中國公共部門尤其是政府的改革與發展提供了新的巨大空間，也為公共管理學科的發展提供了前所未有的歷史機遇。必須根據轉型期中國公共服務的實踐發展和現實需要，選擇更具有戰略性和針對性的理論與實踐課題進行研究。現實地講，公共服務的理論與實踐、成本與績效、體制與機制等是政府購買公共服務的理論與方法近期亟待研究的重點和主題。

一、 必須辨清的理論問題

概覽國內關于政府購買公共服務研究機理，必須厘清下列幾個方面的問題。

一是政府購買公共服務概念。政府購買公共服務不能簡單地看成是用財政資金由社會辦事。許多研究對政府購買公共服務的概念界定是，各級黨政機關、事業單位和團體組織為履行社會管理與公共服務職能，更好服務與保障民生，使用財政性資金采購社會組織、企事業單位提供的專門服務，并按程序實施監督管理的行為。*王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙:《政府向社會組織購買公共服務研究—中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第21-22頁。在越來越龐大的公共服務體系里，政府購買公共服務只能是零星的，這種零星的公共服務只能起到拾遺補缺的作用，對于全面的社會公共服務的發展也只能在邊際上起作用，實質性的推動作用難以奏效。從重塑公共服務體制與機制出發，政府購買公共服務，就是政府根據社會經濟發展需要，把盡量能夠由社會其他組織承擔的公共產品或公共服務交由社會生產經營，同時，政府根據情況在必要時給予相應的財政支持。政府購買公共服務的目的是最大限度地豐富或滿足公眾對公共產品的需求，并節省公共資源。

二是政府管理半徑與密度。之所以要提出政府管理半徑與管理密度概念，是因為當頂層設計出“把資源配置的最終決定權交給市場”之后，政府管理半徑范圍、內容必須隨之合理界定，政府在不同領域的管理密度究竟多大，是衡量政府購買公共服務范疇與多寡的基本尺度。*何翔舟：《政府管理半徑與成本的研究》，中國社會科學出版社2008年版，第26頁。如果不能科學地認識這一理論，無論是政府購買公共服務的目錄確定、購買原則、以及購買力度，等等，都是盲目的。甚至于一些政府管理部門顧及到團體利益，把政府購買翻版成新式的政府壟斷。這里所謂的政府管理半徑，并非政府管理的橫向半徑，其實是抽象的，亦即政府應該管什么的問題。

三是有形公共服務與無形公共服務。研究發現，影響公共產品供給的不是公共產品本身，而是指導公共產品生產經營的公共政策。當某一領域的公共政策科學合理，該領域的公共產品供給體現出帕累托改善，反之，亦然。這樣，人們可以把公共服務細分為有形公共服務與無形公共服務。我們所謂的有形公共服務，就是能夠供給公眾享受的教育、醫療衛生、文化體育、道路橋梁，等等，是現實生活中必須的實體性公共產品，這些實體性公共產品隨著社會經濟發展越來越廣泛。所謂無形公共服務，就是各級政府以及其它機構主持出臺的各類政策、規定、制度與各級公務員指導社會實踐的行為活動。顯然，無形公共服務是有形公共服務的指揮棒。當細分了公共服務內容之后，就會發現要實現有形公共服務的科學供給，必須首先打破無形公共服務的政府壟斷，即政府購買公共服務的內容應當包括有形公共服務與無形公共服務兩類，可以推行把公共政策的生產活動由包括政府在內的其他社會組織多元競爭。

四是政府“掌舵”不“劃槳”。既然把資源配置的決定權交給了市場，政府購買公共服務要從根本上放權，容許民營資本進入公共服務的任何領域，政府只是把握競爭者的資質、服務質量與水平、服務績效與成本，把最大限度地提高公眾的福祉作為公共服務績效考核的標準。*E·S·薩瓦斯著，周志忍譯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2003年版，第166-187頁。只有當政府盡可能地退出公共產品的生產經營時，才能全身心做好掌舵工作，否則，當政府與其他組織一起在一些領域競爭甚至于壟斷經營時，由于自身的利益掣肘，難以體現公平的競爭規則，以至于左手掌舵右手劃槳，其結果是公共服務的質量監督難以保證，高成本供給難以避免。據此，政府購買公共服務的范圍要從有形公共產品拓寬到無形公共產品領域，購買是準許而不是簡單的給某個組織錢，“給錢”購買可能潛存著諸如走后門、尋租、不公平、甚至貪污腐敗等一系列問題。

二、 政府購買公共服務必須把握的現實問題

(一) 公共服務成本膨脹的根源究竟在哪里

多年來，在研究有形公共產品經營管理成本時，通過多個案例比較發現，在公共產品經營活動中私人經營管理的成本為15元人民幣時，政府經營管理的成本為46元，這和薩瓦斯上世紀90年代對美國、加拿大、瑞士、日本等國家的公私垃圾收集業進行的對比研究結果的49:17基本一致。然而，人們忽視了個中的根本原因，公共服務領域的體制與機制是問題的源泉。特別是指導有形公共產品服務的相關政策(無形公共產品)完全是由各級政府壟斷的，進而在無形公共產品壟斷服務的基礎上產生了有形公共產品服務的壟斷。如果要徹底消除公共資源的低效率配置問題，讓有限的公共資源發揮出無限的社會福祉，就必須與國際公共管理的理論與實踐接軌，把公共管理的視角從重結果轉向重視前提，即要徹底解決公共服務領域的政府壟斷問題。受政府壟斷體制與軟約束管理機制影響，公共產品生產活動中成本膨脹，效率低下，公共資源難以最大限度地發揮效應，甚至是少數人尋租和鋪張浪費的的溫床。由此，建立公共服務新體制、新機制，是從根本上解決公共服務的高成本問題，進而提高公共服務績效的必由之路。通過針對性地解決公共服務領域的成本膨脹問題，才能使有限的公共資源發揮最大限度的作用。

(二) 政府購買公共服務的績效如何做到“凈評價”

所謂的“凈評價”，就是完全的客觀評價，不參雜任何主觀因素。政府績效評價已經有了多年的歷史，被所有同行詬病的問題是，對政府及其所主導的公共服務評價從來都是掛在空擋上。公共服務績效評價為什么總是“空對空”，其中原因是多維的。首先，政府業務本身是一個非常復雜的管理循環系統，而且每一個管理部門或業務就是一個復雜的循環系統。一個研究機構真正意義上能夠評估的領域也就是其中與其專業對接的那些政府部門，對于一級政府的所有業務來說，任何一個研究機構無法全方位評估，顯然，許多民間的政府績效評價研究機構以“全才”的身份評估一級政府是很荒唐的；其次，許多研究人員或機構，對政府的具體業務并不怎么熟悉，卻敢于以專家的角色評價政府；再次，研究部門或者研究者為承攬評估業務以獲得研究經費，被一些政府操控，以評估的名義替政府說政府想說而不夠權威的話。由此，政府購買公共服務如何做到“凈評價”，必須考慮從上述方面解決問題，既不能被政府所左右，也要請熟悉本部門業務的研究機構評估。*周志忍：《我國政府績效研究的回顧與反思》，載《公共行政評論》，2009年第1期。

(三) 政府購買公共服務的重點如何傾斜

多年來，為什么地區之間、城鄉之間、不同群體之間享受公共服務“紅利”強弱分明，關鍵是政府購買公共服務向哪里傾斜的問題。從總體上看，傾斜重點一直是大城市、東部地區，體制內群體。例如，大城市的中小學校舍、師資力量等不斷改善，農村則連接送學生的校車都沒有；大城市所有社區都有建設設備，農村人對健身設備聞所未聞；公務員仍然在嚷嚷著增加工資，工人、農民始終望塵莫及，等等。因此，政府購買公共服務的重點如何傾斜，在現實中既是理論問題，又是實踐問題。

(四) 政府購買公共服務應預防“三色市場”

政府購買公共服務有沒有“暗箱操作”問題，將來會不會出現之類的問題，是理論與實踐必須前瞻性研究的問題。我們假定政府購買公共服務過程中會產生不應有的交易成本，就必然地會膨脹公共服務成本。其機理是，公共財政轉移支付的那部分資本，可能會分割成三種交易色彩。其一是正當透明交易，即政府購買公共服務的全部支出；其二是從中拿出部分的黑色交易，即當用于某一公共服務的全部資金到位后，購賣者拿出其中的部分送給相關人員；其三是灰色交易；購賣者可能為在競爭中獲勝，提前對相關公務員請客送禮，支付自己的資金。這種由交易演變的三種市場，不僅降低了公共服務績效，而且增添了社會腐敗。

三、 政府購買公共服務研究的主題

(一) 中國的公共服務應建立什么樣的體制

我們說，現實的政府購買公共服務從根本上解決不了中國社會經濟發展過程的公共服務成本膨脹問題，是因為公共服務本身是資源配置問題，既然是政府購買，就必然地由政府壟斷，更談不上市場配置了。政府壟斷必然地造成公共服務的高成本，既不符合社會經濟發展的現實需求，也不符合十八屆三中全會決定的“把資源配置的決定權交給市場”的頂層設計。因此，公共服務必須從根本上建立新體制，這種新體制的前提是徹底打破政府壟斷，形成政府、非政府組織、企業、私人組織、外資企業在內的所有公眾能夠自由參與的市場競爭體制。這種競爭體制的機理，首先是民營資本進入公共領域，客觀上體現了用富人的錢為窮人搞福利；其次是能夠最大限度地發揮社會資本效應，快速推動公眾福祉增加。

(二) 從公共服務的生命周期解讀服務模式

公共服務的生命周期最大的特征是其傳統的保障作用。在社會經濟發展初期，一定程度上壟斷公共服務是必要的，因為要保障全社會的供給，例如，基本醫療衛生、義務教育，等等。但當社會經濟發展到今天，許多公共服務“保障全民供給”的作用基本消失，亦即公共服務政府壟斷的生命周期結束。這樣，公共服務的模式不再是政府的“一元化”。因此，應當建立多維的政府購買公共服務模式，如政府獨資模式、政府與社會其他組織合資的伙伴關系模式、社會其他組織之間的合作模式、政府與非政府組織以及私人組織合資模式、私人組織獨資模式，等等，既要拓寬融資渠道，又要滿足社會公眾需求，更要體現社會資源的優化配置，所以，公共產品的生產不一定完全由政府出錢，而是盡量利用社會資本，即用富人的錢為窮人做福利。

(三) 通過開放型政府建設沖擊官僚體系

傳統的封閉型政府始終沒有擺脫官僚體系的象牙塔，政府在做什么，對于社會其他公眾來說似乎非常神秘。這種“神秘”造成了公共服務的神秘不透明，同樣，要建立公平、透明的政府購買公共服務制度也是神秘的。我們所謂的建設開放型政府理論，其機理應該是：與社會其他任何組織一樣，政府的所有活動也是一種市場活動，只不過這種市場有其特殊的性質。開放型政府除了那些涉及國家機密領域之外，其他的一切政府活動都應該向社會公開。*戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克著，譚功榮，顏劍英，魏軍妹譯：《政府改革手冊：戰略與工具》，中國人民大學出版社2004年版，第103-118頁。開放型政府即就是透明政府、民主政府，盡可能能夠受到全體公眾監督的政府。建立開放型政府理論，既是重塑政府，確立全新的政府管理業務流程的過程，又是創新政府購買公共服務實踐的必然。

(四) 最大限度地豐富行政超市中的“行政商品”

政府的行政超市理論與開放型政府理論之間是附屬關系，有了開放型政府，才會出現行政超市。我們所謂的行政超市，就是把同一級政府的所有部門(保密以及相關的工作除外)集中起來，在共同的場所聯合活動，進行全方位開放式行政(公眾在多個部門所辦理的事情，可以在同一個場合一次搞定)。這既能提高行政效率，降低政府成本，又能克服政府的各種弊端，在公眾中確立“陽光”政府的良好形象。政府購買公共服務，只有在行政超市里體現公平、公正、低成本、高績效。行政超市理論的建立，可以在政府購買公共服務的實踐中節省社會資源，最大限度地降低政府成本，提高工作績效。隨著政府改革不斷深入，全國各地不同程度地出現了行政超市，問題是公眾在其中能夠獲得的“行政商品”非常稀缺，絕大多數涉及到權利、熱點事項的行政活動并沒有進入到行政超市，這恐怕是亟待解決的重要問題。

總之，政府購買公共服務，核心是通過體制與機制的創新，找到公共產品的低成本、高績效服務的科學方法、途徑與依據。這是對傳統的公共服務政府壟斷經營體制與軟約束管理而造成政府成本膨脹反思的結果和為建立符合現代公共管理新理念、新體制、新機制，提高政府績效，最大限度地降低政府成本，提高社會公眾福祉的戰略選擇。從現代管理的技術中獲得公共產品生產經營體制與機制觀念和方法上的啟迪，用科學理論改善高成本的管理方式，把私人產品的管理技術和方法嫁接到公共服務領域，并通過創新觀念、創新體制與機制，形成“公私伙伴”關系的公共服務競爭環境。