從市場失靈到政府失靈
——政府與市場關(guān)系的論辯與思考

黃新華

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

一、 引 言

作為資源配置的兩種制度安排，政府與市場的關(guān)系問題一直是經(jīng)濟(jì)理論關(guān)注的焦點問題。查爾斯·林德布洛姆指出：“政府與市場的關(guān)系問題既是政治學(xué)又是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題。”“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度。”*查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場》，上海人民出版社1994年版。在市場經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要是借助市場交易來達(dá)成人類經(jīng)濟(jì)活動的目的，實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。實踐證明，作為資源配置的決定性機(jī)制，市場在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高資源配置效率方面顯示出了巨大的優(yōu)越性。但是市場不是萬能的，客觀上存在著市場調(diào)節(jié)所不及的領(lǐng)域，換言之，市場會失靈。市場失靈的存在便為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)找到了充足的理由。但是市場不是萬能的，政府干預(yù)也并非完美無缺。“應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，既存在著市場失靈，也存在著政府失靈。”*羅納德·科斯:《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海人民出版社1994年版。從“市場失靈”到“政府失靈”表明，作為配置資源和協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)活動的主要機(jī)制或制度安排，政府與市場各有其優(yōu)缺點，必須從理論上厘清政府與市場之間的基本關(guān)系及其作用邊界，并探討如何實現(xiàn)政府與市場配置資源的優(yōu)化組合，從而“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《廈門日報》2013年11月16日。

二、 資源配置與市場失靈

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，資源配置是指通過市場和非市場機(jī)制如何促進(jìn)社會資源的最優(yōu)配置。資源最優(yōu)配置有狹義和廣義兩種涵義。狹義資源最優(yōu)配置是指以有限的資源如何生產(chǎn)出更多的、符合人們偏好的產(chǎn)品和服務(wù)。它只注重效率問題，而不考慮收人分配公平及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等。所謂效率問題就是指使用有限的資源生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的問題。廣義資源最優(yōu)配置則包括效率、公平和穩(wěn)定三項內(nèi)容，它們也是評價社會活動的基本原則。

由于在市場經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的問題主要是由市場來調(diào)節(jié)的，因此市場是資源配置的決定性機(jī)制。從理論上說，在完全競爭的市場中，市場可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。但是在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中，由于各種因素的存在，僅僅依靠市場機(jī)制不能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，也不能避免收人分配不公和宏觀經(jīng)濟(jì)失衡等現(xiàn)象，從而會引發(fā)市場失靈(Market Failure)問題。薩繆爾森認(rèn)為：“市場失靈是指價格體系的不完備性，它阻礙資源的有效配置。”*保羅·薩謬爾森，威廉·諾德豪斯:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，人民郵電出版社2004年版。

市場失靈“是所有可以觀察到的市場中的一個極其重要的特征，任何經(jīng)濟(jì)的市場體系只要放任自流，都不可能有效運(yùn)行，市場上總是存在著某些產(chǎn)品生產(chǎn)過多，而其他一些產(chǎn)品則生產(chǎn)不足的現(xiàn)象。”*C·V·布朗，P·M·杰克遜：《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社2000年版。對于現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)而言，市場失靈是不可避免的，這是因為：(1) 市場失靈是市場機(jī)制所固有的特征，在市場發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的過程中總會產(chǎn)生一些消極后果;(2) 市場失靈是相對的，如果經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的其他調(diào)節(jié)機(jī)制能夠較市場在更低的成本下完成資源配置，那么市場就是失靈的;(3) 市場失靈是變化的，隨著特定條件的改變，市場失靈的強(qiáng)度和范圍也會隨之發(fā)生變化。

根據(jù)時間因素的相對重要性，市場失靈的原因可以分為兩類，一類是與時間考慮無關(guān)的因素，包括缺乏充分就業(yè)、壟斷、外部效應(yīng)、公共物品、社會公平等：一類是與時間考慮有關(guān)的因素，包括商品的價格與產(chǎn)量變動的相互影響、收斂困難、不確定性等。具體地說，導(dǎo)致市場失靈的主要原因可以概括為以下幾個方面：(1) 不完全競爭；(2) 規(guī)模報酬遞增；(3) 信息不完全；(4) 外部效應(yīng)；(5) 公共物品。

依照競爭的平等性、市場效率和分配公平的標(biāo)準(zhǔn)來看，市場失靈主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是壟斷降低市場效率；二是市場調(diào)節(jié)不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡問題；三是市場不完全和信息不對稱導(dǎo)致效率損失；四是市場不能有效地解決公共物品的供給；五是市場調(diào)節(jié)難以解決外部效應(yīng)問題；六是市場不能解決收入分配的公平化相反卻有惡化收入分配差距的傾向；七是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能單純依靠市場機(jī)制；八是實現(xiàn)國際收支平衡不能僅僅依靠市場機(jī)制。

三、 政府干預(yù)與政府失靈

市場失靈的存在，決定了單純的市場調(diào)節(jié)難以保證資源配置的合理性，也難以保證經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，這就決定了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)的合理性。關(guān)鍵的問題是“政府的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么；以及如何最好地做好這些事情。”*世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告——變革世界中的政府》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版。考慮到市場失靈，政府可能的角色一種就是干預(yù)市場，糾正市場失靈或采取政策彌補(bǔ)其效果。所以斯蒂格利茨說“市場失靈至少可能地界定了政府活動的范圍。”*斯蒂格利茨：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》，中國物質(zhì)出版社1998年版。盡管由于市發(fā)育程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的差異，各國政府干預(yù)失靈的范圍并不一致，但就總體而言，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是建立健全市場運(yùn)行的法律制度，創(chuàng)造和維護(hù)競爭秩序，防止壟斷，促進(jìn)市場體系的發(fā)育;二是借助財政政策、貨幣政策、收入分配政策等調(diào)節(jié)總供給和總需求的關(guān)系，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;三是提供滿足公共需要的產(chǎn)品和服務(wù)，包括國防和社會治安、公共交通、市政工程、教育和醫(yī)療衛(wèi)生保健等;四是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)間的資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;五是當(dāng)私人成本與私人利益、社會成本與社會收益不一致時，采取措施促進(jìn)外部效應(yīng)內(nèi)部化;六是促進(jìn)資源和要素的合理流動，調(diào)節(jié)地區(qū)間的平衡發(fā)展;七是調(diào)節(jié)收入分配，建立健全社會保障體系;八是創(chuàng)造有利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際環(huán)境。

但是，正如市場機(jī)制不是萬能的，政府干預(yù)也并非完美無缺。市場經(jīng)濟(jì)的實踐已經(jīng)證明，市場不能調(diào)節(jié)或調(diào)節(jié)不好的事情，政府并不必然就能調(diào)節(jié)或調(diào)節(jié)得比市場好，政府調(diào)節(jié)過程中亦會有失靈現(xiàn)象。薩繆爾森認(rèn)為“當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產(chǎn)生了。”*保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國發(fā)展出版社1992年版。政府失靈主要是由以下原因造成的：一是政府行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在差異;理論上政府是公共利益的代表，但實際上，無論是政府官員還是政府機(jī)構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)，而這些行為目標(biāo)并不必然與公共利益之間劃等號;二是政府機(jī)構(gòu)效率低下。由于缺乏對政府官員的有效監(jiān)督，而政府機(jī)構(gòu)又是天然的壟斷組織，缺乏競爭和追求利潤的動機(jī)使政府機(jī)構(gòu)沒有提高效率的動力和壓力;三是政府角色錯位。政府干預(yù)的范圍和力度往往超出了校正市場失靈的合理界限，即政府管了不該由政府承擔(dān)或政府管不好的事;四是政策的滯后效應(yīng)。政府干預(yù)政策的制定和實施需要時間，政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)生作用同樣需要時間，政策滯后效應(yīng)會使政策結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相距甚遠(yuǎn);五是政府干預(yù)與市場運(yùn)行機(jī)制相沖突。政府干預(yù)依靠的是“看得見的手”的人為力量，市場運(yùn)行依靠的是“看不見的手”的自然力量，人為力量既可能與自然力量相吻合，也可能發(fā)生矛盾，發(fā)生矛盾和沖突;六是不完全信息的影響。由于缺乏有效的動力刺激和相應(yīng)的約束，特別是廣泛的私人利益的存在，政府要獲得全面準(zhǔn)確的信息十分困難，依據(jù)并不全面、也不準(zhǔn)確的信息制定的政策也就很難達(dá)到預(yù)期效果;七是尋租活動。所謂尋租就是用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤，尋租活動必然導(dǎo)致政府失靈，因為它釀成政府官員爭權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)，增加政府的廉政成本，引致社會資源的巨大浪費(fèi)。

四、 政府或市場的權(quán)衡與經(jīng)濟(jì)體制的選擇

政府失靈致使政府干預(yù)失效。同樣，市場失靈也會使市場作用失效。這兩種失靈即不完善的政府和不完善的市場共存于現(xiàn)實的社會經(jīng)濟(jì)生活中，似乎經(jīng)濟(jì)體制的選擇面臨著兩難困境：選擇市場則要容忍市場失靈，選擇政府則要容忍政府失靈。查爾斯·沃爾夫就明確指出：“與市場供求導(dǎo)致的市場缺陷相比，政府運(yùn)行中的非市場缺陷同樣直接由非市場的供求所產(chǎn)生。因此，市場與政府間的選擇基本上是一種不完善而二者必挑其一的選擇。”*查爾斯·沃爾夫：《市場或政府》，中國發(fā)展出版社1994年版。圍繞政府與市場在資源配置中究竟應(yīng)該起多大作用的爭論，構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)思想史的基本主題。

在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府與市場是統(tǒng)一納入國民財富的性質(zhì)和原因的研究中來認(rèn)識的，并沒有在理論上把它們作為兩種具體的制度安排分離開來，但是古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的集大成者亞當(dāng)·斯密對市場表現(xiàn)了強(qiáng)烈的肯定態(tài)度，而對政府表示了極大懷疑，在他看來，管得越少的政府就是越好的政府，只要實行自由放任，在“看不見的手”即市場機(jī)制的引導(dǎo)下，就能促進(jìn)國民財富的增長。因此，他對政府職能作了明確的限制：一是“保護(hù)本國的社會安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略。”二是“保護(hù)人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫。”三是“建設(shè)并保護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。”*亞當(dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究(下卷)》，商務(wù)印書館1974年版。

近代經(jīng)濟(jì)學(xué)對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識發(fā)生了明顯的分化。馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，資本主義生產(chǎn)相對過剩的危機(jī)根源就在于私有制和自由市場制度的盲目性和無政府主義，因此，社會主義建立后，計劃經(jīng)濟(jì)必須取代市場經(jīng)濟(jì)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)則改變了“古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究重點，由古典的分配和增長研究轉(zhuǎn)向了‘新古典’，只考慮單個消費(fèi)者行為和企業(yè)在競爭性市場中的運(yùn)作”“為實現(xiàn)這一目標(biāo)，他們以數(shù)學(xué)作為分析方法，去解釋單個消費(fèi)者和生產(chǎn)者的選擇。”*巴里·克拉克：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版。因此，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)置政府于理論之外，專注于市場變量決定問題的研究，從而精細(xì)地揭示了市場配置資源的內(nèi)在機(jī)理。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府與市場關(guān)系的認(rèn)識得到深化和整合。1936年，約翰·梅內(nèi)德·凱恩斯發(fā)表的《就業(yè)、利息與貨幣通論》，將資本主義經(jīng)濟(jì)納入了政府全面干預(yù)的軌道。但是60年代末，面對“滯漲”，保守的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)起了“凱恩斯革命的再革命”，系統(tǒng)地批判了凱恩斯主義，主張限制政府干預(yù)的范圍和領(lǐng)域，尤其是被稱之為新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論，更是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具證明了：市場的缺陷并不是把問題交給政府處理的充分理由。而對政府與市場關(guān)系最為成功的理論整合則是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，以交易成本為基本分析工具，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把政府與市場看作兩種可以相互替代的資源配置方式和具體制度安排，從而在理論上回答了兩者的性質(zhì)、規(guī)模、優(yōu)劣和邊界以及動態(tài)演進(jìn)規(guī)律。

在經(jīng)濟(jì)理論對政府與市場的關(guān)系進(jìn)行深入探討的同時，20世紀(jì)90年代以來，世界銀行從世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的實踐經(jīng)驗出發(fā)，對政府和市場的關(guān)系進(jìn)行了持續(xù)的關(guān)注。1991年的《世界發(fā)展報告》(以下簡稱《報告》)以“發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)”為題，評價了政府和市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。《報告》認(rèn)為，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府和市場起著互補(bǔ)的作用，雖然市場在組織生產(chǎn)與分配方面有優(yōu)勢，但市場不能在真空中運(yùn)行，市場需要法律和法規(guī)的控制和指導(dǎo)。而且，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為窮人提供必要的生存條件等方面，強(qiáng)有力的政府作用是非常必要的。但是，政府不應(yīng)該在市場可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域進(jìn)行過多的干預(yù)和介入，衡量政府干預(yù)是否有益，主要看這種干預(yù)能否與市場互補(bǔ)，能否對市場產(chǎn)生作用。當(dāng)干預(yù)沒有明顯效果時，在市場可以作用或可以使市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最好讓市場自行運(yùn)轉(zhuǎn)。*世界銀行：《1991世界發(fā)展報告》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1991年版。

時隔六年，世界銀行在1997年的世界發(fā)展報告《變革世界中的政府》中，再次對政府與市場的關(guān)系問題給以了高度的關(guān)注。《報告》認(rèn)為，政府與市場是相輔相成的，在為市場建立適宜的機(jī)構(gòu)性基礎(chǔ)中，政府是必不可少的。“絕大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的，都是政府與市場形成合作關(guān)系從而糾正市場失靈而不是取代市場。”*世界銀行：《1997世界發(fā)展報告》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1997年版。《報告》提供了一個有關(guān)政府職能的矩陣。按此矩陣，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能一是解決市場失靈問題;二是促進(jìn)社會公平。而依其承擔(dān)這兩項使命的不同程度，政府職能又可以被劃分為“小職能”“中型職能”和“積極職能”。小職能在解決市場失靈方面僅提供純粹的公共物品，即國防、法律與秩序、財產(chǎn)所有權(quán)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理和公共醫(yī)療衛(wèi)生。在促進(jìn)市場公平方面主要是保護(hù)窮人，包括反貧困計劃和消除疾病;中型職能在解決市場失靈方面比小職能增加：(1)解決外部效應(yīng)，如提供基礎(chǔ)教員和環(huán)境保護(hù)等；(2)規(guī)范壟斷企業(yè)，如制定公用事業(yè)法規(guī)和反壟斷政策；(3)克服信息不完全問題，如提供醫(yī)療衛(wèi)生、壽命和養(yǎng)老保險及其他金融法規(guī)和消費(fèi)者保護(hù)等。在促進(jìn)社會公平方面也比小職能多：提供社會保險，如提供再分配性養(yǎng)老金、家庭津貼和失業(yè)保險等;積極職能在解決市場失靈問題方面比中型職能增加：協(xié)調(diào)私人活動，包括促進(jìn)市場發(fā)展和集中各種舉措等。在促進(jìn)社會公平方面也比中型職能增加：再分配，主要包括資產(chǎn)再分配等。這為觀察不同國家的政府在不同發(fā)展階段的職能提供了一個框架，也為探討政府與市場的關(guān)系提供了一個分析方向。

20世紀(jì)末21世紀(jì)初，在系統(tǒng)歸納了政府或市場爭議的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了經(jīng)濟(jì)體制選擇的基本路徑。速水佑次朗指出，市場是通過自發(fā)交易協(xié)調(diào)商品、服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)的組織，如果信息是完全的，市場交易的所有參與者都能獲得利益。相反，政府是一種擁有合法的強(qiáng)制力量的壟斷組織，政府使用強(qiáng)制力量和由它制定的一整套規(guī)章來協(xié)調(diào)人們的活動。“盡管它們在資源配置上的作用正好相反，但市場和政府有著不可分割的依賴性。”*速水佑次朗：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)——從貧困到富裕》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。市場發(fā)揮作用的首要條件是清楚地界定商品和服務(wù)的產(chǎn)權(quán)，而界定產(chǎn)權(quán)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)和實施合同的主要手段是政府(國家)制定的法律;另一方面，政府的活動在很大程度上也依賴于市場國家依靠從稅收中征募到的收入獲得市場上的商品和服務(wù)。如果沒有市場和政府，就不會有在當(dāng)代起重大作用的經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)體制的差異反映的就是政府和市場結(jié)合方式上的差異，即哪部分經(jīng)濟(jì)活動由國家負(fù)責(zé)，哪部分經(jīng)濟(jì)活動留給市場，因此，盡管政府和市場都會失靈，但是市場和政府在資源配置方面都是必不可少的。選擇經(jīng)濟(jì)體制的主要任務(wù)就是在辨別清楚這兩個組織可能造成失靈的前提下，找到市場和政府的適宜結(jié)合方式。對于發(fā)展中國家來說，特別重要的是認(rèn)識到市場和政府失靈的類型和程度，會因文化遺產(chǎn)以及發(fā)展階段而異。一般來說，一個國家越不發(fā)達(dá)，信息就越不完全，支持市場的制度(如產(chǎn)權(quán)保護(hù))也越不完善。在這樣的國家里，市場失靈既普遍又嚴(yán)重，因此需要強(qiáng)有力的政府行為來糾正它們。然而，在不發(fā)達(dá)國家，公民的教育水平很低，反映公眾意見的大眾媒介不發(fā)達(dá)。相應(yīng)地，政治參與和國家整體性意識的公民傳統(tǒng)也沒有很好地在人民中建立。“在這樣的社會條件下，政府失靈比市場失靈更嚴(yán)重的可能性更大。認(rèn)識到這種可能性，選擇一個在特定的歷史條件下最優(yōu)的市場和政府的結(jié)合方式是發(fā)展設(shè)計中最根本的。”

五、 結(jié) 論

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。從市場失靈到政府失靈可以清晰地看到，市場失靈可以靠政府去彌補(bǔ)、糾正，但是不能把政府的作用神化，認(rèn)為政府能夠完全有效地彌補(bǔ)和糾正市場失靈。事實上，在許多情況下，市場解決不了的問題，政府也不一定能解決，即使能解決也不一定比市場有效率。無論在理論上還是在實踐中，都不存在政府代替市場、解決市場失靈的簡單規(guī)則。在承認(rèn)政府積極作用的同時，不能過高地估計政府矯正市場失靈的能力，要看到政府也有失靈的一面。作為經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)方式，政府和市場是一對矛盾，既相互對立又相輔相成。政府需要市場，市場也需要政府。“世界經(jīng)濟(jì)的興衰取決于各國政府、國際組織、法律規(guī)則及其所提供的保護(hù)。長期存在的民族國家間的競爭也促進(jìn)了國際市場的建立和管理。”*約瑟夫·格里科，約翰·伊肯伯里：《國家權(quán)力與世界市場》，北京大學(xué)出版社2008年版，第2頁。因此，在政府和市場之間劃出一條涇渭分明的界限是徒勞的，不能把政府與市場的功能固定化，應(yīng)該根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，不斷調(diào)整二者的關(guān)系，實現(xiàn)政府與市場的有效組合。