從德國(guó)集群政策看政府如何糾正創(chuàng)新合作中的市場(chǎng)失靈?

史世偉

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 外語(yǔ)學(xué)院，北京 100872)

市場(chǎng)與政府的關(guān)系始終是公共政策理論與實(shí)踐的中心問(wèn)題。市場(chǎng)是迄今為止資源配置的最佳手段，應(yīng)該起到?jīng)Q定性的作用。但是在一些情況下市場(chǎng)會(huì)失靈。政府糾正市場(chǎng)失靈則必須要順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展，而不是替代市場(chǎng)，因?yàn)檎ъ`的后果往往比市場(chǎng)失靈更具災(zāi)難性。

創(chuàng)新是像德國(guó)這樣的高收入的發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家能夠保持經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的唯一手段。創(chuàng)新是以知識(shí)為基礎(chǔ)的新發(fā)明、新想法商業(yè)化的過(guò)程。根據(jù)1990年代開(kāi)始流行的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)范式，創(chuàng)新并不像熊彼特描述的那樣僅僅由企業(yè)家特質(zhì)所決定，創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的、具有多重循環(huán)的非線性過(guò)程，在這一過(guò)程中各創(chuàng)新主體即政府(進(jìn)行規(guī)制)、公立大學(xué)和大學(xué)外研究機(jī)構(gòu)(從事基礎(chǔ)研究)、企業(yè)(從事應(yīng)用研究、制造和開(kāi)發(fā)產(chǎn)品和流程以及市場(chǎng)推廣)以及需求者組成互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生于網(wǎng)絡(luò)化的合作活動(dòng)，其中異質(zhì)性群體之間的學(xué)習(xí)、知識(shí)交流和轉(zhuǎn)移起到核心作用。

那么網(wǎng)絡(luò)組織為何成為創(chuàng)新的中心呢？首先，這是由知識(shí)的特性決定的?，F(xiàn)代知識(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為知識(shí)具有很多種類(lèi)，它的劃分取決于其默示性(Tacitness)、不可分性(Indivisibility)、互補(bǔ)性(Complementarity)以及專(zhuān)屬性(Appropriability)的程度。重要的創(chuàng)新產(chǎn)生于補(bǔ)充和異質(zhì)的知識(shí)和能力的“新”組合，合作網(wǎng)絡(luò)由專(zhuān)業(yè)化在價(jià)值鏈特定的節(jié)點(diǎn)或知識(shí)基礎(chǔ)上異質(zhì)的、在能力上相互補(bǔ)充的企業(yè)以及其他關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)組成。由于知識(shí)的分散化及異質(zhì)特征，創(chuàng)新主體在創(chuàng)新合作中需要一定的“開(kāi)放性(Openness)”;其次，由于創(chuàng)新的高投入和結(jié)果的不確定性，單個(gè)企業(yè)鑒于很高的代理成本難以承擔(dān)其風(fēng)險(xiǎn);最后，由于全球化造成的競(jìng)爭(zhēng)加劇使產(chǎn)品的生命周期越來(lái)越短。因此，如果企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，為企業(yè)留下的通過(guò)新產(chǎn)品銷(xiāo)售收入收回投資的期限就越短，時(shí)效性成為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要因素。這就要求對(duì)新產(chǎn)品的研發(fā)在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上同步進(jìn)行。在技術(shù)發(fā)展迅速、知識(shí)來(lái)源分布廣泛的領(lǐng)域，任何一家企業(yè)都不可能擁有能在所有領(lǐng)域內(nèi)保持領(lǐng)先并給市場(chǎng)帶來(lái)重大創(chuàng)新的全部技能。

但是正是因?yàn)閯?chuàng)新所需要知識(shí)的異質(zhì)性和結(jié)果的不確定性，合作者之間存在著很強(qiáng)的信息不對(duì)稱，知識(shí)的生成與擴(kuò)散會(huì)帶來(lái)很高的交易成本。而集群恰恰是避免機(jī)會(huì)主義“搭便車(chē)”行為的一種制度安排。首先，在集群中，企業(yè)、大學(xué)及其研究機(jī)構(gòu)的知識(shí)交流和相互學(xué)習(xí)建立在地理或技術(shù)上“近”的基礎(chǔ)上，這使它們之間的信任度更高，更愿意將各自擁有的信息分享，以利于產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間、生產(chǎn)者與用戶之間、甚至于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間知識(shí)與技術(shù)訣竅的非正式交易與傳播。在這類(lèi)交易中互惠性成為共同的規(guī)范與準(zhǔn)則，這種互惠關(guān)系特別適用于具有相同或相似的文化或意識(shí)形態(tài)背景的人群，主體之間容易形成基于感情與互惠的高度信任關(guān)系和緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。組成網(wǎng)絡(luò)的人群越單調(diào)，人們之間的信任度越高，保持網(wǎng)絡(luò)制度安排就越容易;其次，地理或技術(shù)上的臨近導(dǎo)致的重復(fù)互動(dòng)可以減少機(jī)會(huì)主義行為(避免“囚徒困境”)，同時(shí)減少溝通成本;最后，地理或技術(shù)上的臨近還可以促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的連接，有利于具有相似技術(shù)和資質(zhì)背景人員默示知識(shí)的傳播。由于知識(shí)外溢具有正的外部性，因此，積極支持創(chuàng)新集群的形成與壯大成為政府公共政策的一項(xiàng)內(nèi)容。

另一方面，當(dāng)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的參與者主要由相似和互補(bǔ)的主體組成，而且信息只是在一個(gè)小團(tuán)體內(nèi)傳播時(shí)，就可能存在大量冗余連接，網(wǎng)絡(luò)可能由于同質(zhì)化會(huì)變得具有限制性和僵化，容易陷入技術(shù)鎖定的創(chuàng)新困境中。網(wǎng)絡(luò)一般區(qū)別為稀疏網(wǎng)絡(luò)(即網(wǎng)絡(luò)中只有一小部分節(jié)點(diǎn)相連接，也稱為“結(jié)構(gòu)洞”)、分散網(wǎng)絡(luò)(即不存在著直接連接到大量其他節(jié)點(diǎn)的節(jié)點(diǎn))和密集網(wǎng)絡(luò)(即包含了若干子節(jié)點(diǎn)，當(dāng)中的節(jié)點(diǎn)過(guò)分連接，造成大量的冗余路徑)。而網(wǎng)絡(luò)的集群化就是平衡這三種網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型的特點(diǎn)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)連接實(shí)行優(yōu)化。方法是在實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)節(jié)點(diǎn)的廣泛連接和縮短連接路徑長(zhǎng)度的同時(shí)，不破壞子節(jié)點(diǎn)連接的密集性(強(qiáng)聯(lián)系，一定的冗余聯(lián)系是建立信任的基礎(chǔ))；另外，支持網(wǎng)絡(luò)中那些直接連接到其他節(jié)點(diǎn)的“中心”節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)(“hubs”)。這種弱聯(lián)系(間接聯(lián)系)網(wǎng)絡(luò)可以促進(jìn)非冗余和最新信息的傳播，集群內(nèi)部的創(chuàng)新主體可以突破小節(jié)點(diǎn)集連接的束縛，使不同社會(huì)關(guān)系相互溝通與合作，集群可以依靠不斷地開(kāi)拓網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)洞，改變網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，獲得新的異質(zhì)性信息，從而提高集群的創(chuàng)新能力。這樣的集群化路徑在一定的環(huán)境下可以通過(guò)企業(yè)聯(lián)盟自發(fā)地實(shí)現(xiàn)，比如圍繞著一些核心企業(yè)形成的產(chǎn)業(yè)集群(例如德國(guó)巴符州圍繞著戴姆勒集團(tuán)的汽車(chē)集群)。但是考慮企業(yè)結(jié)網(wǎng)——特別是中小企業(yè)之間——所必須付出的高交易成本，需要政府通過(guò)公共政策，充分發(fā)揮集群管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)與中介機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)施加影響。

在德國(guó)，創(chuàng)新促進(jìn)屬于結(jié)構(gòu)政策的范疇，是中觀領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)政策。根據(jù)德國(guó)秩序自由主義理念，經(jīng)濟(jì)政策的首要目標(biāo)是為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平的框架條件，各項(xiàng)具體的經(jīng)濟(jì)政策從屬于這一根本目標(biāo)。

結(jié)構(gòu)政策包括地區(qū)結(jié)構(gòu)政策，部門(mén)結(jié)構(gòu)政策(或稱產(chǎn)業(yè)政策)以及企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)政策(即中小企業(yè)促進(jìn)政策)。科研、技術(shù)與創(chuàng)新政策是政府部門(mén)結(jié)構(gòu)政策的重要組成部分。

上世紀(jì)80年代，德國(guó)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到其經(jīng)濟(jì)在科技創(chuàng)新方面與美日差距加大，政府的研發(fā)與科技投入開(kāi)始不斷增加。2006年，德國(guó)聯(lián)邦政府推出了歷史上第一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的《德國(guó)高科技戰(zhàn)略》(2006-2009年)，而后德國(guó)聯(lián)邦政府又于2010年7月正式通過(guò)了《思想·創(chuàng)新·增長(zhǎng)——德國(guó)2020高技術(shù)戰(zhàn)略》，開(kāi)始對(duì)德國(guó)未來(lái)的發(fā)展部署新的戰(zhàn)略方案。新規(guī)劃挑選氣候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通信五大領(lǐng)域作為《2020高技術(shù)戰(zhàn)略》的核心。另外，德國(guó)政府還確定了實(shí)行這些領(lǐng)域關(guān)鍵突破的途徑，這就是在九大核心技術(shù)領(lǐng)域取得領(lǐng)先地位并將其商業(yè)化應(yīng)用，它們包括生物技術(shù)與納米技術(shù)、微電子與納米電子、光學(xué)技術(shù)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、材料與生產(chǎn)技術(shù)、服務(wù)研究、空間技術(shù)及信息與通訊技術(shù)。新戰(zhàn)略的提出標(biāo)志著德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策從以往比較偏重科研與技術(shù)開(kāi)發(fā)，開(kāi)始轉(zhuǎn)向更加重視創(chuàng)新。在促進(jìn)的方法上，政策的重點(diǎn)由對(duì)大學(xué)和公立科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)的單獨(dú)促進(jìn)轉(zhuǎn)變到促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合的方面來(lái)，重點(diǎn)支持研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)結(jié)成創(chuàng)新聯(lián)盟，以及建設(shè)創(chuàng)新集群，重視促進(jìn)跨行業(yè)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，鼓勵(lì)建立開(kāi)放性共用技術(shù)平臺(tái)以及軟件源代碼的公開(kāi)。通過(guò)促進(jìn)創(chuàng)新集群建設(shè)將部門(mén)結(jié)構(gòu)政策與區(qū)域結(jié)構(gòu)政策結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)聯(lián)邦促進(jìn)政策與州和地方促進(jìn)政策的協(xié)調(diào)，使促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)的創(chuàng)新合作以及集群發(fā)展成為德國(guó)政府科技政策、區(qū)域政策和創(chuàng)新政策的核心。

德國(guó)創(chuàng)新集群政策從90年代中期開(kāi)始實(shí)施，到2007年啟動(dòng)在政府高科技戰(zhàn)略引導(dǎo)下的“尖端集群”競(jìng)賽達(dá)到高潮，集群政策成為了一個(gè)獨(dú)立的創(chuàng)新政策工具，取得了較大的成績(jī)。

德國(guó)政府集群政策的目標(biāo)是糾正創(chuàng)新合作中知識(shí)的形成和擴(kuò)散中的市場(chǎng)失靈，但是其在政策的制定和實(shí)施中不是采用政府直接干預(yù)和具體引導(dǎo)市場(chǎng)的方式，從而有效地避免了“政府失靈”。

首先，雖然政府的集群策動(dòng)起初是“自上而下”設(shè)計(jì)的，但是政府采用了競(jìng)賽的方法，政府資助的依據(jù)是該區(qū)域業(yè)已存在一定的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)的集聚，已經(jīng)有了在特定技術(shù)領(lǐng)域或價(jià)值鏈關(guān)系的合作網(wǎng)絡(luò)或建立此種網(wǎng)絡(luò)的條件，所以實(shí)際上采用的是需求導(dǎo)向的“自下而上”進(jìn)路。聯(lián)邦政府本身并不制定詳細(xì)的集群計(jì)劃，在政府資助的激勵(lì)下，區(qū)域間圍繞集群發(fā)展戰(zhàn)略展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，而由集群發(fā)展專(zhuān)家制定選拔標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立第三方專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)估的方法比政府“自上而下”直接挑選更好地調(diào)動(dòng)了各區(qū)域和地方政府、社團(tuán)等相關(guān)者參與集群競(jìng)賽的積極性，更有利于集群制定出科學(xué)的發(fā)展理念和可行的發(fā)展戰(zhàn)略，即便是參賽集群沒(méi)有被選中，其發(fā)展戰(zhàn)略也能為以后的集群發(fā)展提供參考。而后，聯(lián)邦政府以“尖端集群”為標(biāo)桿進(jìn)一步啟動(dòng)新的創(chuàng)新集群策動(dòng)項(xiàng)目，將尖端集群的經(jīng)驗(yàn)介紹推廣。在建立集群蔚然成風(fēng)后，聯(lián)邦政府及時(shí)建立信息平臺(tái)，推動(dòng)集群主體的信息交流、相互學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)。在集群?jiǎn)?dòng)階段，專(zhuān)門(mén)成立的由地方相關(guān)者組成的集群工作小組負(fù)責(zé)召集工作。所以，政府在集群策動(dòng)中僅僅扮演了“催化劑”的角色。

其次，創(chuàng)新集群的成功在于其內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化。為此集群需要一個(gè)強(qiáng)有力的集群管理機(jī)構(gòu)。德國(guó)創(chuàng)新集群的管理機(jī)構(gòu)多種多樣，除前面談到的自愿集群領(lǐng)袖(比如一家大企業(yè)集團(tuán)或一所中心醫(yī)院)之外，集群工作組可以選擇雇傭一個(gè)職業(yè)的集群經(jīng)理。在機(jī)構(gòu)組織比較密集的環(huán)境下，工商會(huì)或者行業(yè)協(xié)會(huì)也可以擔(dān)負(fù)起集群職業(yè)管理機(jī)構(gòu)的職能。集群管理機(jī)構(gòu)在制定集群規(guī)劃、召開(kāi)集群會(huì)議、組建合作平臺(tái)、策動(dòng)和管理集群內(nèi)合作項(xiàng)目、集群品牌建設(shè)以及集群外部合作(包括國(guó)際合作)方面發(fā)揮重要的作用。集群管理機(jī)構(gòu)也重視推動(dòng)集群內(nèi)部社會(huì)資本和人際網(wǎng)絡(luò)的建立和發(fā)展。德國(guó)創(chuàng)新集群管理機(jī)構(gòu)的存在使網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的強(qiáng)聯(lián)系和弱聯(lián)系得到平衡，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)建立新的連接、增加帶寬以及縮短節(jié)點(diǎn)連接的距離，從而降低創(chuàng)新成本。

最后，如果科技園或集群長(zhǎng)期依靠政府稅收減免或資助來(lái)維持，發(fā)展是不可持續(xù)的。因此，德國(guó)政府對(duì)于集群的資助限制在集群?jiǎn)?dòng)階段(最多5-10年，逐漸減少)。而且由于產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合會(huì)互利多贏，政府的創(chuàng)新合作項(xiàng)目資助采取官民合作的方式(Public Private Partnership, PPP)，加入集群的企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)要對(duì)等的投資。而且，在集群渡過(guò)啟動(dòng)階段后，集群的活動(dòng)費(fèi)用由集群主體自行承擔(dān)。

德國(guó)政府在設(shè)計(jì)創(chuàng)新集群政策時(shí)充分利用德國(guó)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、研究型大學(xué)、中介和合作組織中有利于人才集聚、創(chuàng)新開(kāi)發(fā)、擴(kuò)散和使用的特有機(jī)制，構(gòu)建具有德國(guó)特色的創(chuàng)新集群。在政策實(shí)施過(guò)程中，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主體的自主倡議以及地方政府、公立大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，避免政府大包大攬，對(duì)市場(chǎng)采取敬畏態(tài)度。這些特點(diǎn)對(duì)我國(guó)目前實(shí)施國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略具有重要的啟示。